Глава 1. Роль государства и государственной собственности в рыночной экономике

Тема собственности более двух тысячелетий является предметом пристального внимания многих социальных наук, и поэтому на ней сфокусировано немало различных теорий, идей, представлений, идеалов.

Собственность означает принадлежность экономических ресурсов любого вида отдельным индивидуумам, организациям, социальным группам или государству. И. Кант относит к собственности «всякое умение, ремесло, красное искусство или науку» ¹, которые предоставляют средства существования. Отсюда следует, что имуществом может быть абсолютно все. Это касается и собственности, которая принадлежит отдельному гражданину или юридическому лицу, то есть частной собственности.

Поскольку собственность составляет материальную основу развития общества, государство с помощью юридических норм закрепляет, регламентирует и защищает экономические отношения. Благодаря этому они реализуются в правоотношениях, которые выступают в такой юридической категории, как право собственности. В обществе с государственно-правовой надстройкой экономические отношения собственности неизбежно получают юридическое закрепление. «Собственность составляет экономическую основу жизни общества, являясь показателем его благополучия и личного благосостояния граждан, – пишет, например, В.П. Емельянов. – Поэтому охрана отношений собственности, их четкое правовое регулирование, защита прав собственников от любого неправомерного вмешательства – важнейшая задача государства» ².

Следует отметить, что термин «собственность» нередко употребляется для обозначения принадлежности вещей³. Следовательно, собственность трактуется как присвоение средств и продуктов производства с помощью определенной общественной формы, отражающей такое отношение лица к вещи, когда оно считает эту вещь своей, при условии, что другие считают эту вещь чужой. Таким образом, собственность характеризуется наличием такой власти лица над вещью, которая признана обществом и регламентирована социальными нормами. Собственник распоряжается вещью своей властью и в своих интересах. Для него вещь – своя, для не-владельцев, соответственно, – чужая.

Поскольку власть собственника над вещью невозможна без того, чтобы другие лица, не являющиеся владельцами вещи, относились к ней как к чужой, собственность означает отношение между людьми по поводу вещей. На одном полюсе этих отношений – владелец, который относится к вещи как к своей, на другом – несобственники, то есть, все другие лица, которые обязаны относиться к ней как к чужой. Это означает, что они обязаны воздерживаться от любых посягательств на чужую вещь, а, следовательно, и на волю владельца иметь эту вещь⁴.

Собственность является системой общественных отношений по поводу присвоения факторов производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ, а также услуг. Собственность составляет неотъемлемую часть общественного воспроизводства, выступает его движущей силой. Она находится в постоянном движении, периодически меняя конкретно-историческую форму своего существования. Следовательно, собственность относится к базисным социально-экономическим категориях, т.е. существует всегда.

По своей природе собственность неразрывно связана с предметным миром людей и без него существовать не может⁵. Другими словами, собственность – это единство социального (общественных отношений) и материально-вещественного (предметов природы, продуктов труда). Такое понимание собственности обогащает ее определение как отношений между индивидами соответственно их отношению к материалам, орудиям и продуктам труда.

Экономическое содержание собственности определяется степенью развития производительных сил и производственных отношений, то есть самим производством, и является объективной категорией, которая выражает и определяет реально существующие общественно-экономические отношения, составляет их основное содержание. С правовой точки зрения собственность – это совокупность прав отдельного человека, группы людей, государства относительно владения, распоряжения и использования конкретных благ, объектов права собственности, которые закреплены законом за субъектами права собственности.

Таким образом, собственность – это общественные отношения, которые характеризуются двумя основными признаками: во-первых, они возникают по поводу вещей (имущества); во-вторых, они имеют волевое содержание. Из первого признака следует, что собственность – это всегда имущественное отношение. Наличие второго признака предопределяет необходимость учета значения такой категории как «воля собственника», т.е. установление границ волеизъявления собственника.

Важную роль в системе отношений собственности любого государства играет государственная собственность, которая была известна еще в Древнем Риме⁶. Как известно, римляне достигли больших успехов в разработке положений частного права и права собственности. Сначала римскому частному праву были известны государственная и общинная собственность на землю и частная собственность на другое имущество. Правом собственности на землю не могли обладать отдельные индивиды. Племенам, родам, а впоследствии и отдельным семьям земля предоставлялась лишь во временное пользование.

В период феодализма государственная собственность, в т.ч. и на территории России, не получила своего развития в связи с раздробленностью государств и разделением территорий на княжества, вотчины и т.д. Так, в Московском государстве в XV-ХVII вв. земля могла принадлежать на праве вотчинной и поместной собственности, субъектами которой выступали частные и коллективные (например, община, монастырь и др.) лица.

Исторически формы государственной собственности были порождены необходимостью ее для государства, как особого аппарата, стоящего над обществом и выполняющего специфические функции защиты социально-экономического строя. Для того, чтобы выполнять такого рода функции, государство должно было располагать имуществом и доходами, которые требовались для содержания органов государственной власти, полиции, армии, судов и т.п. Это была государственная собственность в ее простом, чистом виде, главное место в которой занимало денежное содержание казны и государственного бюджета. Сегодня государственный сектор экономики включает и разного рода предприятия, производящие товары и услуги. Государственная собственность необходима для осуществления важнейших функций государства, связанных с обеспечением нормального существования как страны в целом, так и отдельных граждан и их объединений или, другими словами, для осуществления конституционных функций государства и удовлетворения жизненно важных потребностей общества⁷. Чтобы осуществлять эти функции, государство должно располагать соответствующими финансовыми и материальными возможностями, одних налогов и сборов для этого недостаточно, поэтому существование, государственной собственности представляется совершенно обоснованным.

Роль государства и государственной собственности, доля объемов государственной собственности в экономике развитых стран меняются в зависимости от уровня их развития, политической конъюнктуры, степени социальной напряженности и национальных традиций. При этом, в отличие от России, указанные изменения не отражаются на политическом строе государства, не вызывают катастрофических социальных и экономических катаклизмов. В развитых странах давно пришли к выводу, что главное – не соотношение объемов частной и государственной собственности, ибо и та, и другая могут быть эффективно использованы в развитии экономики, главное – наращивание экономической мощи государства и успешное решение социальных проблем.

В XX веке динамика форм собственности в странах Западной Европы отличалась интенсивностью и напряженностью. Октябрьская социалистическая революция 1917 года явилась своего рода катализатором роста объемов государственной собственности на Западе. Соответственно возрастала роль опосредованного либо непосредственного государственного управления экономикой. В Швеции в 70-е годы XX века свыше 65% общественного продукта создавалось в государственном секторе экономики, в Великобритании, Франции и ФРГ доля государственной собственности составляла от 30 до 40%, в Японии и США – от 10 до 20%.

В конце XX века, напротив, усилился процесс приватизации, объем государственной собственности начал заметно снижаться. Удельный вес государственного сектора в производстве ВВП колеблется от 10% в Германии до 30% в Австрии. Следует отметить, что во многих странах запрещается приватизация отраслей инфраструктуры, отличающихся высокой капиталоемкостью: электроэнергетики, каналов, трубопроводов, портов, связи, железных дорог. Государство выполняет активную функцию, направляя и координируя приватизационный процесс⁸.

В настоящее время возникает сложнейшая проблема определения места государственной собственности в экономике Российской Федерации, ее соотношения с другими формами собственности и ее возможная доля в общенациональном хозяйстве. Бесспорно, положение государственной собственности должно меняться в пользу частного сектора экономики, но в какой степени и в каком соотношении – это задачи экономической науки⁹. Правовая же наука и нормотворческие институции, по нашему мнению, должны придать государственной собственности правовое регулирование, которое было бы адекватным ее роли в обществе с рыночной социально ориентированной экономикой. При этом эффективное создание нового правового механизма урегулирования современных отношений собственности невозможно без учета опыта развитых стран.

Категория «государственная собственность» в научной литературе представлена различными, качественно отличающимися определениями. Это вызвано, в первую очередь, подходами к исследованию самой категории «собственность». Так, авторы, исследующие собственность в рамках марксистского подхода (В.Н. Черковец, Ю.И. Хаустов, А.Ф. Шишкин) относят государственную собственность к общественной (или общей) экономической форме собственности или рассматривают последнюю, не выделяя государственную¹⁰. Общественная форма собственности означает, по их мнению, совместное присвоение средств и результатов производства. Определение государственной собственности как общественной связано с длительным периодом развития советской экономики, в которой доминировала государственная собственность, трактовавшаяся как форма перехода от частной собственности к общественной. Однако, в современных условиях государственная собственность не может рассматриваться как общественная в значении, которое придавалось ей в социалистической экономике.

Ученые, не являющиеся сторонниками марксистского подхода, определяют государственную (общественную) и общенародную собственность как собственность, которой распоряжаются государство или его представители (Б.А. Райзберг¹¹, В.И. Кошкин¹²), то есть характеризуют форму собственности по субъекту, что, на наш взгляд, больше отражает ее юридическое положение, чем дает представление о ее сущности. К тому же и названные авторы ставят знак равенства между общественной и государственной собственностью, что в рыночных отношениях не совсем оправдано. Названные авторы проводят дифференциацию таких понятий, как общенародная и государственная (общественная) собственность. К первой они относят собственность на природные богатства, не вовлеченные в общественное производство и обладающие всеобщей доступностью, включая землю, воды, воздушное пространство, флору, фауну. По отношению к ним должна применяться формула: «То, что принадлежит всем вместе и каждому в отдельности на правах равнодоступности». Но если В.И. Кошкин считает, что данные объекты не имеет смысла относить к определенной форме собственности, а правильнее называть «общенародным достоянием», то Б.А. Райзберг однозначно выделяет их как объект общенародной собственности. По его мнению, распорядительство общенародной собственностью по поручению ее владельца – народа, населения могут осуществлять только органы народовластия. Государственная же собственность вовлечена в общественное производство и поэтому не может принадлежать всем на равных началах.

Известен и подход к определению государственной (общественной) собственности как собственности, субъект которой деперсонифицирован, обезличен. По мнению В.З. Баликоева, общественная собственность устанавливается и реализуется в государственной или общенародной собственности. Или в той и другой формах одновременно¹³. Если частная собственность персонифицирована, каждый субъект ее конкретен, а, следовательно, конкретна ответственность, то общественная собственность деперсонифицирована, обезличена. Все члены общества владеют ею совместно, индивидуально же – никто. Поскольку общественная собственность – владение совместное, то она уравнивает всех в отношении средств производства. Ни один – никто – не имеет преимущественного права распорядиться, тем более – управлять и присваивать.

Близки к такой позиции и зарубежные теоретики прав собственности – Р. Коуз, А. Алчиан и другие, считающие, что в условиях государственной (коллективной) собственности никто не находится в привилегированном положении в использовании ресурсов, в том смысле, что, как индивидуумы, все исключены из доступа к ресурсу, поскольку ничья ссылка на личный интерес не признается достаточной для их использования¹⁴. Совладельцы государственной собственности не обладают единоличными, продаваемыми на рынке правами на использование ресурса.

Как показывает анализ научных трудов, сформулированные в них подходы дают основания рассматривать государственную собственность через призму воспроизводственного процесса, в котором она выступает как социально-экономическое явление, за счет чего реализуются общенациональные интересы.

Экономическое содержание государственной собственности характеризуется тем, что абсолютные права собственности реализуются институтами государственной власти, которые являются полными распорядителями объектов собственности в материальной и нематериальной формах. Последние не делятся на отдельные части и не персонифицируются в отдельные субъекты хозяйственной деятельности, однако используются по-разному, выполняя социальную, экономическую и политическую функции.

Государство должно выражать интересы народа, поэтому и государственная собственность должна использоваться для удовлетворения общенародных потребностей. Однако при неразвитой демократии (и политической, и экономической) государственная форма собственности скрывает в себе возможность существования в рамках общенародной собственности элементов корпоративного и личного присвоения. Это обусловлено тем, что от имени народа выступают многочисленные органы управления – министерства, ведомства и т.д., которые имеют свои собственные интересы, которые и стремятся удовлетворять в первую очередь.

Сущность государственной собственности проявляется с помощью функций, которые она выполняет:

К основным видам государственной собственности в Российской Федерации относятся: государственные унитарные предприятия и казенные предприятия; пакеты акций акционерных обществ (АО), созданных в процессе приватизации; федеральная недвижимость; собственность России за рубежом.

Место государственной собственности в экономике Российской Федерации можно проанализировать, изучив распределение предприятий и организаций по формам собственности (приложение 1) ¹⁵. Если в 2000 г. функционировал 151 субъект хозяйствования с государственной формой собственности, то в 2011 г. – только 116. Из общего количества предприятий и организаций в 2000 г. на долю государственной собственности приходилось 4,5%, в 2011 г. – 2,4%. Если в 2000 соотношение стоимости основных фондов на предприятиях государственной и негосударственной форы собственности составляло, соответственно, 25% и 75%, то в 2011 г. это соотношение изменилось в пользу предприятий негосударственной формы собственности и составило 18% и 82% (приложение 1) ¹⁵. Вместе с тем, говорить о сворачивании государственного сектора в экономике в целом нет оснований, поскольку, в частности, общая стоимость основных фондов на предприятиях в государственной формой собственности увеличилась за 2000-2011 гг. в 4,45 раза (19440224/4366043).

Основной организационно-правовой формой приватизированных предприятий в России стали акционерные общества, в капитале которых государство сохраняет определенную долю своего участия в виде пакетов акций. Государственные пакеты акций в акционерных обществах – термин, который используется в качестве собирательного для определения пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности и собственности субъектов федерации. Возможности собственников пакетов акций показаны на рисунке:

Таким образом, можно сделать вывод, что 10%-ный пакет акций позволяет требовать созыва внеочередного общего собрания по желаемой повестке дня и созывать его самостоятельно в случае отказа со стороны совета директоров. 10%-ный пакет акций является инструментом радикального контроля, но контроля именно отрицательного. Нельзя провести свои решения, но можно полностью дезорганизовать жизнь АО внеочередными собраниями. 10%-му акционеру никто – даже общее собрание – не может диктовать свои условия, с ним можно только договариваться.

Здесь имеет смысл оговориться, что у государства существует особое право – «золотая акция». Владение «золотой» акцией представляет собой результат одного из установленных законом вариантов приватизации и дает ее владельцу право «вето» на собрании акционеров при решении вопросов об изменении устава акционерного общества, изменении его статуса или состояния, изменении его имущества. Существование «золотой» акции продлевается каждые три года.

В современных условиях «золотая» акция превратилась в своего рода «анахронизм», который по своей сути не имеет ничего общего с рынком. Фактически организации работают без всякой оглядки на существование «золотой» акции, хотя с ее помощью при желании можно и усложнить проведение в жизнь нужных предприятию решений, например, не позволить ему создать филиал или дочернюю компанию или же не разрешить продажу устаревшего оборудования с целью приобретения более современного.

Теоретически полный контроль дает 51% голосующих акций. Можно проводить общие собрания акционеров и лично формировать совет директоров. На практике это непозволительная роскошь. Сегодня, когда фондовый рынок лишь обозначен небольшой группой «китов», а котировки вовсе не отражают реальную стоимость капитала, этого по сути незаметно, но по мере формирования настоящего, массового фондового рынка и неизбежного приближения котировок к действительной стоимости акций «омертвление» столь значительной доли ликвидных ценных бумаг с позиции собственника станет неэффективным и они будут проданы инвесторам.

Реальный положительный контроль над АО в зависимости от структуры других владельцев, вполне достижим в диапазоне владения пакетом из 20-30% акций. Притом, что реальная «процентная стоимость» общих собраний, даже если распыленность акций не самая большая, составляет 60-80% всех голосов, а для принятия ключевых решений требуется 2/3 голосов участников собрания, вес 25%-го пакета удваивается, это означает практически полный контроль.

Объекты государственной собственности в виде пакетов акций отличаются большим разнообразием, поэтому существует определенная классификация пакетов акций. Целью классификации является определение основных групп находящихся в государственной собственности пакетов акций, по отношению к которым необходимо осуществлять разные управляющие воздействия:

Государственные доли (пакеты акций) в акционерных обществах могут формироваться тремя способами:

В России процесс становления оптимальной системы и модели управления государственными пакетами акций в акционерных обществах еще не закончен. В связи с этим целесообразным представляется изучение зарубежного опыта управления пакетами акций, принадлежащих государству.

¹Дзерин А.В. Трансформация форм собственности в переходной экономике. – Ростов-на-Дону: Университетская книга, 2012. – C. 32.

²Емельянов В.П. Собственность и право собственности: очерки по истории, философии, праву – Москва: Факт, 2013. – C. 119.

³ Иоффе В.С. Гражданское право. – М.: Мысль, 1996. – C. 208.

⁴ Камаев В.Д. Экономическая теория: Учебник – 8-е изд., перераб. и доп. – М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2011. – C. 240.

⁵ Райзберг Б.А., Фатхутдинов Р.А. Управление экономикой: Учебник. – М.: Бизнес-школа «Интел-синтез», 2011. – C. 181.

⁶ Дождев Д.В. Римское частное право: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под общ. ред. академика РАН, доктора юридических наук, проф. В.С. Нерсесянца. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: НОРМА, 2012. – C. 241.

⁷ Баликоев В.З. Общая экономическая теория: Учебное пособие. – Новосибирск: ЮКЭА, НПК «Модус», 2009. – C. 308.

⁸ Добрынин А.И., Тарасевич Л.С. Экономическая теория: Учебник для ВУЗов. 3-е изд., 2010. – C. 400.

⁹ Черковец В.Н., Хаустов Ю.И., Шишкин А.Ф. Экономическая теория. – М.: Кнорус, 2013. – C. 202.

¹⁰ Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. д.э.н., профессора В.И. Кошкина, к.э.н., доцента В.И. Шупыро. – М.: ИНФРА-М, 2011. – C. 115.

¹¹ Райзберг Б.А., Фатхутдинов Р.А. Управление экономикой: Учебник. – М.: Бизнес-школа «Интел-синтез», 2011. – 784 с.

¹² Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. д.э.н., профессора В.И. Кошкина, к.э.н., доцента В.И. Шупыро. – М.: ИНФРА-М, 2011. – 496 с.

¹³ Баликоев В.З. Общая экономическая теория: Учебное пособие. – Новосибирск: ЮКЭА, НПК «Модус», 2009. – С. 311.

¹⁴ Черковец В.Н., Хаустов Ю.И., Шишкин А.Ф. Экономическая теория. – М.: Кнорус, 2013. – С. 230.

¹⁵Отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями Открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении Открытыми акционерными обществами («золотой акции») по итогам 2012 года // Федеральное агентством по управлению государственным имуществом. Режим доступа: http://www.rosim.ru