Глава 2. Зарубежный опыт управления пакетами акций, принадлежащих государству

Автор: Super User on 21 Февраль 2014.

В зависимости от особенностей реализации приватизационных процессов и управления пакетами акций, собственником которых является государство, большинство стран есть основания разделить на несколько однотипных групп. Первая группа представлена индустриально-развитыми странами (США, Великобритания, Канада, Франция, Италия, Испания и др.). Это страны с достаточно развитыми рыночными отношениями и соответствующим механизмом защиты прав собственности. Вторая группа – страны менее индустриально развитые, но с традиционно сильными институтами частной собственности (Новая Зеландия, Аргентина, Марокко, Чили). Третья группа – страны бывшего социалистического лагеря (Польша, Болгария, Румыния, Чехия, Венгрия и страны бывшей Югославии). Среди них можно выделить страны с более успешными рыночными преобразованиями (Польша, Чехия и Венгрия) и менее успешными. Четвертая группа – страны, которые образовались после распада Советского Союза1.

Обобщение трансформационных процессов в зарубежных странах показывает, что важное значение для России имеет, прежде всего, опыт рыночных преобразований в странах бывшего социалистического содружества, где реформы по трансформации экономики дали положительные результаты. Характерными чертами развития экономик в этих странах являются:

  • активное привлечение к приватизации иностранного капитала (только в экономику Польши и Венгрии до 1999 г. было инвестировано 40 млрд. долл. США);
  • оценка имущества приватизируемых предприятия под жестким контролем государственных и общественных органов (с последующим освещением в прессе);
  • введение с первых лет приватизации механизма банкротства и пр.

Следует отметить, что приватизация далеко не всегда дает положительный бюджетный эффект даже в развитых странах. Например, в Германии, доходы бюджета от приватизации не превысили 86 млрд. немецких марок, а расходы составили 290 млрд., из которых 150 млрд. было потрачено на реструктуризацию предприятий2. Известен также опыт приватизации в Великобритании, Аргентине, Бразилии и других странах, где по 2-5 лет отрабатывают приватизационные проекты, но после этого бюджет получает немалые поступления, а предприятия получают новый, мощный импульс для своего развития 3. В развитых странах сохранены государственные предприятия, выполняющие административные функции (их называют «административная собственность») и предприятия, находящиеся в собственности государства для удовлетворения косвенных общественных потребностей, которые регулируются, соответственно, или административным законодательством, или общим гражданским правом.

Во многих странах Центральной и Восточной Европы (Польша, Чехия, Венгрия) в настоящее время обсуждается идея применения общего закона об предприятия к объектам государственной формы собственности, которая заключается в том, что частноправовой метод регулирования в отношении таких предприятий является более эффективным, чем специальное законодательство, которое регулирует только деятельность государственных предприятий. Это связано с тем, что внутренние и внешние контрольные механизмы лучше разработаны в специальном праве (например, в законодательстве об акционерных обществах) только потому, что они уже долгое время испытывались на практике.

Общая доктрина корпоративного управления утверждает: если государство хочет поддерживать свое право на управление предприятиями, оно обязано делать это на основе общего законодательства, которое касается всех компаний. По сути это означает, что государство должно владеть контрольным пакетом акций. Однако, если государство ограничивает свою долю в компании до размера пакета акций миноритарного акционера, то с целью обеспечения социальных целей ему должны быть предоставлены права контроля. Поэтому закон может регламентировать исполнительные права, самым распространенным из которых является право назначать членов наблюдательного совета. Право «золотой» акции применяется, в частности, в Великобритании, где и был основан этот механизм, а также во Франции (где есть три таких компании), Португалии, Нидерландах, Бельгии, Италии и Испании, причем, в двух последних странах этот принцип был положен в основу концепции приватизации 4.

Структура управления акционерными обществами в разных странах имеет свои специфические признаки. Выделяют три основные модели такого управления: англо-американскую, японскую и немецкую.

Англо-американская модель характеризуется наличием индивидуальных и институциональных инвесторов, неаффилированных с корпорацией (так называемых внешних акционеров или аутсайдеров); хорошо развитым законодательством, определяет права и обязанности трех основных субъектов – менеджеров, директоров и акционеров; сравнительно простым механизмом взаимодействия между акционерами, с одной стороны, и акционерами и обществом – с другой, как на годовых общих собраниях, так и в перерыве между ними.

Японская модель характеризуется высоким процентом аффилированных банков, компаний в составе акционеров; банки и корпорации имеют прочные связи; законодательство, общественное мнение и промышленные структуры поддерживают группу компаний, объединенных общими владениями и управлениями; процент неаффилированных акционеров сравнительно низкий, что связано с осложнениями при голосовании. В Японии, при безусловной важности акционерного финансирования корпораций, характерный состав владельцев препятствует серьезному влиянию акционеров на дела корпорации. Хотя даже небольшое количество акционеров из других стран была бы способно сделать ее более удобной для иностранных акционеров. Японская модель корпоративного управления является многогранной и базируется вокруг ключевого банка и финансово-промышленной группы. Конечно, ключевой банк является основным владельцем акций корпорации и предоставляет своим корпоративным клиентам кредиты и услуги по выпуску облигаций и акций, ведение расчетных счетов и предоставление консалтинговых услуг.

Немецкая модель корпоративного управления значительно отличается от англо-американской и японской, хотя в ней прослеживается некоторое сходство с японской моделью. Банки являются долгосрочными акционерами немецких корпораций, и, подобно японской модели, представителей банков выбирают в совет директоров, где их представительство является постоянным. Структура корпоративного управления в Германии ориентирована на сохранение контактов между главными участниками – банками и корпорациями. Ключевыми участниками немецкой модели корпоративного управления являются банки и корпоративные акционеры. Основными отличиями немецкой модели от японской и англо-американской является законодательное установление количества членов наблюдательного совета, которое не подлежит изменению, и обязательность членства в наблюдательном совете представителей рабочих и служащих компании.

Следующим аспектом, который необходимо изучить в рамках настоящего исследования, является зарубежная практика включения ценных бумаг в портфель государственной собственности. При этом большое значение для управления портфелем государственной собственности и поддержания финансовой устойчивости практически во всех странах имеет позиция, занимаемая государством на национальном рынке акционерного капитала. Можно выделить три основные модели управления пакетами акций, принадлежащих государству. Это американская, итальянская и смешанная модели:

Основные характеристики моделей управления пакетами акций, находящихся в государственной собственности

Подробнее: приложение 3.

Рассмотрим основные характеристики представленных моделей.

Американская модель свойственна для стран с незначительной долей государства в производственном секторе (не более 10-20%). В США составными частями государственной собственности являются государственный земельный фонд, который составляет одну треть всей земельной площади страны, имущество почтовой службы, системы водоснабжения, каналы, дороги, автодорожное и портовое хозяйство, сеть электростанций и др.

Развитие государственного сектора в этой стране осуществлялось, как правило, за счет государственных инвестиций, но без организации акционерных обществ. Так, за годы второй мировой войны на средства бюджета было построено несколько тысяч крупных промышленных предприятий, в основном военных заводов. Кроме того, были созданы машиностроительные, химические, металлургические, судостроительные предприятия, электростанции, заводы по производству синтетического каучука. В послевоенный период большая часть этих предприятий была продана частным компаниям и часто за достаточно символическую плату.

В целом государственная собственность в США составляет около 20% национального богатства страны. При этом доля пакета государственной собственности на акции в общем ее объеме крайне незначительна. В акционерных обществах США государство практически не принимает участия в части формирования их уставных капиталов, ибо исторически такие компании с самого начала создавались исключительно как рыночные и негосударственные. Хотя государство в США и берет на себя финансирование строительства капиталоемких объектов, но оно осуществляет инвестиции в основном в те отрасли и сферы хозяйства, которые не представляют коммерческого интереса для частного капитала, а потому их сложно впоследствии преобразовать в акционерные общества. За счет государственных средств финансируется также развитие новейших высокотехнологичных, а потому и наиболее капиталоемких отраслей атомной промышленности, электроники, лазерной и космической промышленности, которые имеют достаточно длительные сроки окупаемости вложенных в них инвестиций, а потому опять же не всегда представляют интерес для частных инвесторов. Созданные на государственные средства указанные предприятия впоследствии передаются для управления частным корпорациям, но чтобы повысить заинтересованность последних государство обеспечивает их льготными кредитами, субсидиями, выгодными заказами и т.д.

К государственной собственности в США относятся и научно-исследовательские учреждения, лаборатории, экспериментальные предприятия, университеты, колледжи. Научные исследования являются важнейшим объектом государственных капиталовложений. Государственные средства покрывают более 90% финансовых средств, направляемых в авиационную промышленность и ракетостроение, около 2/3 – в электронику и электротехнику, но во всех случаях здесь нет места для государственной собственности на акции или другие ценные бумаги.

Общее управление государственными предприятиями в США осуществляют соответствующие министерства или специальные постоянно действующие комиссии, создаваемые по решению Конгресса. Непосредственное управление государственной собственностью, и это является характерной особенностью американской модели управления госсектором, осуществляется путем передачи государственных предприятий в оперативное управление и эксплуатацию частным корпорациям, а не путем представительства в составе руководящих органов акционерных обществ.

Таким образом, для американской модели характерна передача пакетов акций, находящихся в государственной собственности, в контрактное управление частным управляющим компаниям. Кроме того, как особая организационная форма управления существуют так называемые «публичные корпорации», которые непосредственно подчинены соответствующим отраслевым департаментам и министерствам. Капитал таких корпораций не делится на акции, поскольку они полностью находятся в собственности государства.

Итальянская модель характерна для стран с наиболее высокой долей государственной собственности. Например, в Италии удельный вес государственного сектора очень высок и составляет в среднем порядка 40%, в том числе даже в промышленности – 30%, а в финансовой сфере – 50%. Это обусловлено относительно слабой экономикой страны.

В зависимости от характера управления в Италии различают:

  • компании, не являющиеся акционерными обществами и находящиеся под прямым управлением государства, в лице соответствующих министерств и ведомств, которые составляют примерно треть общего числа государственных предприятий;
  • акционерные общества со смешанным государственно-частным капиталом, контролируемые государством косвенно, через соответствующие органы, учреждения и холдинги. На долю последних приходится оставшиеся две трети государственных компаний. Причем имеется тенденция к постепенному росту доли числа последних.

Система управления государственной собственностью в Италии имеет специфическую особенность, состоящую в том, что все государственные организации объединены в несколько холдингов, которые находятся в ведении Министерства государственного имущества. Это три крупнейшие государственное компании:

  • Институт промышленной реконструкции, который контролирует металлургию, электронику, банковское дело, судостроение, телефонную связь, машиностроение;
  • Национальное управление жидкого топлива, которое контролирует нефтегазовую промышленность, включая разведку, добычу, транспортировку, распределение, переработку и маркетинг нефти и газа внутри страны и за рубежом;
  • Управление акционерных участий и финансирования обрабатывающей промышленности, которое управляет компаниями в сфере машиностроения и сельского хозяйства.

Перечисленные государственные холдинги представляют собой мощнейшие компании, капитал которых состоит из средств госбюджета, эмиссии облигаций, банковского кредита, отчислений от прибыли подконтрольных государственных компаний. Они обеспечивают выполнение хозяйствующими субъектами, входящими в их состав, задач, вытекающих из национальных интересов страны.

Министерство государственного имущества Италии не только отвечает за деятельность государственных финансовых холдингов, но и активно участвует в создании новых фирм, покупке и продаже находящихся в государственной собственности акций корпораций.

В свою очередь государственные холдинговые компании состоят из субхолдингов, которые управляют акционерными компаниями в соответствующих отраслях. Иными словами, система холдинговых компаний в Италии состоит из многоотраслевых холдингов и отраслевых акционерных компаний. Последние действуют на рынке в соответствии с теми же законодательными нормами, что и частные компании.

Степень вмешательства государства в деятельность акционерных обществ, управляемых государственными холдингами, включает, прежде всего, назначение высшего управленческого персонала и определение инвестиционной политики.

Таким образом, в соответствии с итальянской моделью, основная форма управления государственными долями связана с созданием многоотраслевых государственных холдинговых компаний, подчиненных непосредственно министерству государственного имущества. Ниже по вертикали располагаются государственные холдинговые компании второго уровня, которые участвуют в акционерных капиталах отраслевых холдинговых компаний, а через них или напрямую – в акционерных капиталах конкретных производственных компаний, для которых характерна смешанная (с участием государства) акционерная собственность.

Смешанная модель управления государственными долями собственности в акционерных обществах используется в таких странах, как Германия и Франция. В разных странах она имеет свои особенности.

Портфель государственной собственности Германии на ценные бумаги составляет примерно 20% акционерного капитала страны. В послевоенные годы здесь не проводилась национализация, так как послевоенному немецкому государству перешла собственность фашистского государства и военных преступников. Государственные компании дают 95% электроэнергии Германии, 75% каменного угля, 80% железной руды, 50% алюминия, 40% автомобилей. В качестве примера можно привести многоотраслевой (в основном нефтегазовый и нефтехимический) акционерный концерн «Феба», контролируемый государством. Он был основан еще в 1929 году путем слияния четырех фирм. В 1984 году в результате частичной приватизации принадлежащий государству пакет акций концерна был снижен с 43 до 30%. В государственной собственности находится почти вся производственная инфраструктура. В финансово-кредитной сфере также преобладает государственный сектор, а через государственный бюджет перераспределяется примерно 40% валового национального продукта, что обуславливает его преимущественную роль в качестве государственного регулятора экономического развития страны.

Во Франции насчитывается от 600 до 700 предприятий, в которых государственное участие в уставном капитале составляет 30% и более. Всего же численность предприятий, в которых имеется то или иное участие государства, включая филиалы государственных предприятий, достигает нескольких тысяч. Участие государства в капитале различного рода хозяйственных структур обеспечивает ему влияние на процесс принятия решений в них. В том случае, если государство не владеет контрольным пакетом акций той или иной компании, ее деятельность и управление подчиняются законодательству, регулирующему функционирование частного предприятия. Если же компания является государственной, то ее деятельность регулируется законодательством, касающемся государственной собственности. В целях управления государственной собственностью, начиная с 1953 года, правительство создает в компаниях административные, а в отдельных случаях, наблюдательные советы. Эти советы формируются на основе представительства в них интересов соответственно государства, работников, потребителей и высококомпетентных лиц. Второй уровень управления – это назначение и отзыв руководителей государственных компаний. Третий уровень государственного управления – это определение перечня определенных решений, принятие которых требует предварительного согласия на уровне правительства или соответствующих министерств. Речь идет о решениях, имеющих стратегический характер для национальных интересов, и обычно связанных с финансированием и научно-техническими новациями.

В банковском секторе Франции государственное участие еще более значительно, чем в индустриальном секторе, и достигает 50% всех финансовых активов. Высокая доля государственной собственности на финансовом рынке Франции позволяет государству через обладание акциями финансовых компаний практически полностью контролировать денежный рынок страны.

1Курс экономики государственного сектора: Учеб. для экон. вузов / Под ред. Б.А. Райзберга. – 2-е изд., доп. – М.: Изд. дом «ИНФРА-М», 2011. – 715 с.

2Дзерин А.В. Трансформация форм собственности в переходной экономике. – Ростов-на-Дону: Университетская книга, 2012. – 505 с.

3Мостовая Е.Б. Основы теории государственного сектора. – М.: [ИНФРА-М]; Новосибирск: [НГАЭиУ], 2012. – С. 151.

4Бузгалин А.В. Переходная экономика: Курс по политической экономии – М.: Таурус, 2011. – С. 209-210.

Руна