Глава 3. Современное состояние и перспективы управления пакетами акций акционерных обществ с государственным участием

По состоянию на 01.08.2013 в реестре федерального имущества содержится информация о 2333 акционерном обществе, акции которых находятся в федеральной собственности ¹.

При этом права Росимущества как акционера ограничены в отношении 988 организаций, в том числе:

• 465 АО – доля государства в уставном капитале АО составляет менее 2 %, включая 134 АО в отношении которых также используется специальное право «золотая акция» на участие Российской Федерации в управлении данными АО (в соответствии с п.1 статьи 53 Федерального закона от 26.12.1995 №208-ФЗ предложения акционера в повестку общего собрания акционеров не принимаются);
• 316 АО – права акционера от имени Российской Федерации переданы иным федеральным органам исполнительной власти и госкорпорациям (например: Минобороны России, ГК «Ростехнологии», ГК «Росатом» и др.), либо по таким АО заключен договор доверительного управления;
• 145 АО – осуществляются процедуры банкротства в стадии конкурсного производства;
• 59 АО – находятся в стадии ликвидации.

3 АО – пакеты акций фактически отсутствуют в собственности Российской Федерации (например: приватизированы, переданы в уставные капиталы вертикально-интегрированных структур).

Общее количество стабильно-функционирующих организаций составляет 1210 АО. Структура данной категории организаций представлена на рисунке и, в целом, повторяет общую структуру АО с участием Российской Федерации, в которой преобладающую долю (65% от количества рассматриваемых в настоящем отчете) занимают АО, единственным акционером в которых является Российская Федерация.

В части осуществления прав акционера от лица Российской Федерации следует отметить, что из 1345 АО в отношении 860 госкомпаний (64%) осуществление отдельных прав акционера – Российской Федерации, делегировано территориальным органам Росимущества согласно приказу Росимущества от 13.04.2010 № 90 «О закреплении федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с государственным участием за структурными подразделениями Росимущества»:

Информация о распределении АО между федеральными органами исполнительной власти (далее – ФОИВ), осуществляющими координацию и регулирование в сфере деятельности данных АО, представлена в приложении 4. Согласно приведенным в приложении 4 данным, наибольшее количество АО находится в ведении Министерства промышленности и торговли Российской Федерации – 307 АО (или 22,83% от общего количества рассматриваемых АО) и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации – 211 АО (или 15,69% от общего количества рассматриваемых АО), что суммарно составляет почти половину общего количества рассматриваемых организаций.

Кроме того, из общего количества рассматриваемых организаций 54 АО (или 4,01% от общего количества рассматриваемых АО) входят в перечень стратегических организации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 04.08.2004 № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ». Из них наибольшее количество стратегических АО относится также к ведению Министерства промышленности и торговли Российской Федерации – 17 АО (что составляет 5,54% от количества АО, которые находятся в ведении Минпромторга России).

Информация о распределении АО в зависимости от размера пакета акций, находящихся в федеральной собственности, представлена в таблице:

Структура АО в разрезе размера участия Российской Федерации в уставном капитале АО традиционно демонстрирует преобладание АО, 100% акций которых находится в федеральной собственности, общее количество таких АО составляет 874 (или 64,98% от числа рассматриваемых организаций).

Выше представлена информация о количестве АО, включенных в Программу приватизации федерального имущества согласно распоряжениям Правительства Российской Федерации от 27.11.2010 № 2012-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы» и от 01.07.2013 № 1111-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы». Доля акционерных обществ, включенных в соответствующие Программы составила 72,49% от общего количества АО, при этом наибольший удельный вес АО, включенных в Программы приватизации в разрезе категорий пакетов акций приходится на АО, единственным акционером в которых является Российская Федерация, и составляет 81,92%.

Отдельно следует отметить, что в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы были включены акции 1482 акционерных обществ и долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью. По состоянию на 01.08.2013 за рассматриваемый период продано 647 пакетов акций (долей в уставных капиталах), принадлежащих Российской Федерации: в 2011 г. – 318, в 2012 г. – 269, в 2013 г. – 60.

Одним из основных способов приватизации российской государственной собственности являлось акционирование, т.е. преобразование государственных предприятий в акционерные общества различных форм собственности. При этом во многих приватизированных предприятиях государство оставляет за собой существенную долю акций, сохраняя за собой право и возможности контроля и регулирования их деятельности. Динамика основных характеристик АО, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятия с 2000 по 2011 гг. отражена в таблице:

Таким образом, масштабы деятельности государства по созданию акционерных обществ за анализируемый период существенно увеличилась. В частности, количество созданных АО и находящихся в федеральной собственности увеличилось за 2000-2011 гг. с 36 до 117, т.е. в 3,25 раза.

В зависимости от величины доли, принадлежащей государству в уставном капитале, можно выделить четыре вида АО:

• государственные корпорации (100%);
• государственные акционерные компании (от 15 до 100%);
• государственные холдинговые компании (от 15 до 51%);
• федеральные финансово-промышленные группы (ФПГ).

Государственная корпорация – это находящееся в полной государственной собственности или контролируемое государством акционерное предприятие или объединение предприятий, действующих в производстве и на рынке в качестве самостоятельных хозяйствующих единиц. Хотя разработка общей политики развития и контроль за ее осуществлением остаются прерогативой правительства и его отраслевых ведомств, государственные корпорации получают значительную автономию в решении текущих вопросов организации и управления, имеют собственные счета и самостоятельность в финансовом отношении. Государство участвует в управлении государственной корпорацией через своих представителей в ее совете директоров и на собрании акционеров. Государственные корпорации создаются в основном на базе сложившихся производственных и научно-производственных комплексов в случаях, когда:

• выпускаемая продукция представляет особый интерес для общества, и приватизация не может быть осуществлена без потерь для общественного производства;
• имеющаяся система управления комплексом позволяет ему успешно функционировать в автономном хозяйственном режиме;
• имеющиеся государственные системы материально-технического снабжения, контракты, информация удовлетворяют потребности развития государственных предприятий.

Государственная акционерная компания в отличие от государственной корпорации полностью автономна в хозяйственной и финансовой деятельности.

Государственная холдинговая компания – это организация, капитал которой составляют контрольные пакеты акций других АО.

Федеральная ФПГ является официально зарегистрированным на акционерной основе объединением государственных и негосударственных финансовых, промышленных и коммерческих структур с преобладанием государственного капитала. Федеральные ФПГ могут создаваться в тех отраслях, где необходимо усилить межотраслевую и региональную кооперацию производства и повысить устойчивость взаимных поставок и платежей, обеспечить оптимизацию размеров производства и сбытовых операций, создать должную базу научно-технических и конструкторских разработок, гарантировать необходимый уровень инвестиционной деятельности, повысить экспортные возможности.

Холдинговые компании, являясь собственниками контрольных или паритетных пакетов акций других акционерных обществ, получают возможность эффективного воздействия на осуществление производственной и инвестиционной стратегий на многих предприятиях различных отраслей. Следует учитывать, что холдинговые компании не тождественны инвестиционным фондам и компаниям. В России уставный капитал холдингов формировался за счет пакетов акций, переданных государством в процессе акционирования предприятий, а не за счет подписки на акции холдинга с последующим приобретением за счет средств акций других обществ.

Создание финансово-промышленных групп в форме холдинговых компаний, акционерных обществ, перекрестного владения акциями поможет решить важнейшую задачу институциональной политики: не только распределить бывшее государственное имущество между собственниками, но и стимулировать стратегических собственников. Однако, привлечение инвестиций, осуществляемых стратегическими собственниками, не может стать оправданием появления новых монопольных структур.

Процесс управления государственными пакетами акций сопряжен с множеством серьезных проблем:

Анализ также показал, что, с одной стороны, по данным Федеральной государственной информационно-аналитической системы «Единая система управления государственным имуществом» исполнительская дисциплина проведения годовых общих собраний акционеров в АО, единственным акционером в которых является Российская Федерация, составила 98%. Однако в остальных АО, где в уставных капиталах Российская Федерация владеет долей более 2%, но менее 100%, показатель исполнительской дисциплины на настоящий момент составляет 81%. Такой показатель обусловлен тем, что протоколы годовых общих собраний акционеров до настоящего времени представлены в Росимущество не в полном объеме и продолжают поступать в текущем режиме¹.

Кроме того, обобщение сведений, содержащихся в средствах массовой информации, позволило систематизировать основные претензии государства как акционера, к деятельности акционерных обществ, в принципе совпадают с претензиями других категорий акционеров, будь то внешние инвесторы или трудовой коллектив. В основном они сводятся к следующему:

• непрозрачность деятельности, как для рядовых акционеров, так и для государства;
• уменьшение доли «сторонних» акционеров в АО путем осуществления дополнительной эмиссии без их согласия в пользу «своих» инвесторов;
• перекачивание материальных и финансовых активов из материнской компании в дочерние, как правило, контролируемые менеджерами или связанными с ними фирмами.

Указанные проблемы являются также причинами низкой эффективности управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности.

Причины низкой эффективности управления государственными пакетами акций акционерных обществ и долями в уставных капиталах предприятий носят как объективный, так и субъективный характер. Прежде всего, нужно назвать наличие слабого контроля за деятельностью представителей государства в акционерных обществах со стороны органа исполнительной власти, от которого они назначены. Так например, А.В. Бузгалин считает, что отсутствие надлежащей квалификации и материальных стимулов, а также механизмов имущественной ответственности, отчетности о положении дел в обществе значительно снижают эффективность деятельности представителя государства². Другой из причин низкой эффективности управления государственными пакетами акций, по мнению Л.М. Куликовой, является несовершенство законодательства и нормативной базы, что способствует злоупотреблению в вопросах соблюдения интересов акционеров, инвесторов и заинтересованных лиц ³. Нарушениями являются выведение активов корпораций и перераспределение денежных потоков в пользу должностных лиц или акционеров.

Л.М. Подъяблонская считает, что государственные предприятия становятся неплатежеспособными вследствие постоянного неудовлетворительного финансового положения, а размер корпоративных прав не дает возможность эффективно влиять на принятие решений органами управления общества ⁴. Государство с долей меньше 50% акций в собственности предприятия не может кардинально повлиять на его деятельность.

По мнению Л.П. Куракова, существенной причиной является то, что до сих пор не получила надлежащего развития государственная политика по части корпоратизации и дивидендов для контролируемых государством корпораций с государственной долей свыше 50% ⁵. Кроме того, по мнению Г.Б. Поляка, существует проблема двойного налогообложения дивидендов: первый раз – как части прибыли общества, второй – как части дохода ⁶.

Таким образом, существуют различные причины, не позволяющие государству активно влиять на деятельность предприятий и повышать эффективность в использовании своей собственности. Одним из путей решения данной проблемы, с нашей точки зрения, может быть избавление от мелких пакетов акций (20-30%), где государство имеет небольшой контроль над предприятием, и концентрация всех сил на развитие предприятий, где государство имеет влияние в управлении предприятием.

Все вышесказанное со всей очевидностью свидетельствует о необходимости достижения позитивных сдвигов в системе управления принадлежащими государству акциями, долями, паями в акционерных обществах в рамках масштабной комплексной реформы всей системы управления имуществом по трем основным направлениям:

Современная концепция управления пакетами акций должна базироваться, прежде всего, на принципе объективности. Этот принцип означает необходимость оценки результативности государственного сектора на основе макроэкономической и микроэкономической эффективности. Первая предусматривает успешность реализации социальных и политических целей в целом для страны или отдельного региона. Вторая – предполагает анализ деятельности государственных предприятий на основе различных финансово-экономических показателей.

Таким показателей может быть доходно-расходный показатель деятельности государственного предприятия. Он основывается на том, что возможность и целесообразность функционирования предприятия на основе государственной собственности зависит от соотношения его доходов и расходов.

К доходам от государственных предприятий относятся, прежде всего, полученные налоги. Сюда также можно отнести нормативные отчисления в бюджет (для казенных предприятий), процент за кредит, выданный государственному предприятию. К расходам относятся все бюджетные средства, обеспечивающие деятельность государственного предприятия: средства, которые идут по линии государственных закупок и государственных заказов, дотации. Обе стороны процесса – доходная и расходная – подлежат количественной оценке с точки зрения эффективности.

Следовательно, можно использовать два показателя:

Бд=Д/П,

Бз=Р/П,

где Бд – бюджетная доходность государственного предприятия;

Бз – бюджетная затратность государственного предприятия;

Д – доходы бюджета от деятельности государственного предприятия;

П – объем продукции (работ, услуг) государственного предприятия в стоимостном выражении;

Р – расходы бюджету, связанные с деятельностью государственного предприятия.

Соотношение показателей Бд и Бз будет показывать, насколько целесообразно функционирования конкретного государственного предприятия:

К=Бд-Бз.

Если Бд<Бз, то показатель к можно считать показателем бюджетной убыточности государственного предприятия; если Бд>Бз, то К становится показателем бюджетной доходности; если Бд=Бз, то имеет место бюджетная самоокупаемость государственного предприятия.

В случае если К – это показатель бюджетной убыточности государственного предприятия, но при этом его деятельность успешна с точки зрения макроэкономической эффективности, то такое предприятие целесообразно оставить в государственной собственности.

Реализация этого принципа позволит сохранить стратегически важные объекты в государственном секторе и избежать опасности оставить их без гарантий бюджетной финансовой поддержки.

Подводя итоги проведенного исследования, нельзя не отметить, что в условиях экономической нестабильности методологически неверно принижать роль государства, которое способно отстаивать стратегические интересы страны, в том числе и по становлению новой социохозяйственной системы. Поэтому в доле акционерного капитала жизненно важных предприятий в условиях нестабильного развития нашей экономики необходимо сохранение значимой доли государства как объединяющего начала, противодействующего тенденциям разрушения сложившихся производственных систем.

¹Отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями Открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении Открытыми акционерными обществами («золотой акции») по итогам 2012 года // Федеральное агентством по управлению государственным имуществом. Режим доступа: http://www.rosim.ru

²Бузгалин А.В. Переходная экономика: Курс по политической экономии – М.: Таурус, 2011. – С. 88-89.

³Куликов Л.М. Основы экономической теории: учеб. пособие для студ. сред. спец. учеб. заведений. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Финансы и статистика, 2011. – С. 106.

⁴Подъяблонская Л.М. Государственные и муниципальные финансы: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит». – М.: ЮНИТИ, 2012. – С. 225.

⁵ Кураков Л.П. Экономическая теория: учебное пособие. – 2-е изд.; доп. и перераб. – М.: Гелеос АРВ, 2010. – С. 307.

⁶Государственные и муниципальные финансы: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит»: учебное пособие для курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России / [Г.Б. Поляк и др.]; под ред. Г. Б. Поляка. – М.: ЮНИТИ, 2012. – С. 274.