Проблеми та перспективи участі громадськості в охороні тваринного світу

Охорона навколишнього світу – важливе завдання будь-якої сучасної держави. Це пов'язано насамперед з тим, що тваринний світ, як зазначено в преамбулі Закону України «Про тваринний світ» [1], є одним із компонентів навколишнього світу, національним багатством України, джерелом духовного та естетичного збагачення та виховання людей, об'єктом наукових досліджень, а також важливою базою для отримання промислової і лікарської сировини, харчових продуктів та інших матеріальних цінностей. Зазначений перелік сфер та напрямів використання об'єктів тваринного світу доводить необхідність побудови досконалого, а головне ефективного механізму охорони тваринного світу.

Зазначена теза повністю підтримується і вченими-правознавцями, які протягом останніх років підготовили чимало доробок, присвячених питанням правової охорони навколишнього природного середовища. У цьому напрямку працювали та продовжують працювати Л.Коваленко, В.Книш, К.Кузнєцов, В.Матвейчук, В.Мишко, В.Петров та ін. Проте у своїх роботах вони переважно не торкаються питання участі громадськості в охороні тваринного світу, що, як наслідок, не дозволяє сформувати багатовекторну концепцію охорони навколишнього природного середовища взагалі та тваринного світу зокрема.

Метою статті є аналіз сучасного стану проблем та перспектив участі громадськості в охороні тваринного світу, що передбачає вирішення ряду взаємозв'язаних завдань: аналіз чинного законодавства з питань участі громадськості в охороні тваринного світу; вивчення форм та методів участі громадськості в охороні тваринного світу; вироблення рекомендацій, спрямованих на покращення ефективності участі громадськості в охороні тваринного світу.

Приступаючи до безпосереднього вирішення названих вище завдань, зазначимо, що на сьогодні у сфері нормативного регулювання охорони тваринного світу зроблено досить багато. Наприклад, прийнято ряд нормативних актів (Закон України «Про охорону навколишнього світу», Закон України «Про тваринний світ», Закон України «Про мисливське господарство та полювання» тощо), що визначили види об'єктів тваринного світу, які підлягають охороні; заклали правові засади використання об'єктів тваринного світу; визначили права та обов'язки як тих суб'єктів, що мають бажання використовувати об'єкти тваринного світу, так і тих, що покликані здійснювати контроль (нагляд) за використанням; ввели юридичну відповідальність за порушення правил і стандартів у сфері охорони тваринного світу. Важливе місце у вказаних нормативних актах відведено визначенню тих державних органів, їх посадових та службових осіб, на яких покладена функція з охорони тваринного світу. Разом із цим привертає увагу факт, що до кола таких суб'єктів віднесені також представники об'єднань громадян і окремі громадяни. Цей крок став, свого роду, продовженням тих традицій, що мали місце у часи існування СРСР та передбачали залучення до правоохоронної діяльності широких верств населення. Подібний підхід до подолання чи хоча б зниження рівня правопорушень, включаючи і ті, що посягали на правовідносини у сфері охорони та раціонального використання об'єктів тваринного світу, був, безумовно, правильним. У такому випадку мова йде про те, що держава завдяки цьому досягла, по-перше, значного збільшення кількості задіяних у правоохоронній діяльності суб'єктів, а по- друге, формування у населення активної життєвої позиції, пов'язаної з негативним ставленням до будь-яких проявів протиправної поведінки. Тільки такий підхід до організації правоохоронної діяльності, з точки зору радянських учених [2, с. 32], дозволяв досягти виконання законів, спрямованих на охорону природи.

Залучення громадськості до виконання природоохоронних функцій здійснювалось шляхом реалізації комплексу організаційно-правових заходів, які дозволяли зробити таку діяльність ефективною і дієвою. Це досягалось шляхом створення масових громадських організацій (республіканські товариства охорони природи; товариства мисливців та рибалок), мисливських і рибальських громадських інспекцій. Представники зазначених об'єднань громадян мали право складати протоколи і акти про порушення правил полювання і рибальства, затримувати порушників для складання протоколів, вилучати у них знаряддя полювання і рибальства, незаконно добуту дичину, рибу [4, с. 55-57]. Крім того, радянське законодавство передбачало заходи стимулювання представників громадськості до виконання природоохоронних функцій. Так, відповідно до п. 19 Положення про охорону рибних запасів і про регулювання рибальства у водоймах Союзу PCP [5], створювався спеціальний фонд, засоби якого використовувались для преміювання інспекторів органів рибоохорони і громадських інспекторів, які відзначились у боротьбі з порушниками правил рибальства.

Важливим чинником в організації природоохоронної роботи громадськості було і те, що зазначена діяльність необхідним чином координувалася відповідними державними органами, зокрема міліцією [6, с. 281].

Таким чином, можна відзначити, що у радянські часи громадськість була активним суб'єктом природоохоронної діяльності, залучення якої до цієї роботи давало позитивні результати.

Разом із тим слід зазначити, що бажання використовувати сили громадськості у правоохоронній сфері було характерним не тільки для СРСР. Багато країн світу створювали умови, що дозволяли і дозволяють громадськості брати участь в охороні громадського порядку і безпеки. Як приклад можна навести СІЛА, де керівництвом країни було зроблено багато для того, щоб громадськість стала активним учасником державного управління у правоохоронній сфері. Так, представники так званого третього сектору беруть участь у розшуку дітей, здійсненні нагляду за дорожнім рухом і дотриманням порядку у громадських місцях, розробці і впровадженні методик попередження правопорушень і злочинів, усуненні наслідків надзвичайних подій, катастроф тощо. Разом із тим відзначимо і той факт, що громадяни залучаються державою не тільки до виконання суто поліцейських функцій, але й до виконання завдань, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки.

Вищезазначене демонструє зацікавленість держави у залученні громадян до реалізації правоохоронних функцій. На думку американських учених і практиків, завдяки таким заходам, по-перше, значно розширюється коло осіб, які беруть участь у правоохоронній діяльності; по-друге, значно зменшується навантаження на професійних працівників правоохоронних органів (наприклад, за інформацією начальника Поліцейської академії м.Ріно (СІЛА) Дана Бровна за рахунок використання в м. Ріно праці волонтерів вдалося досягнути майже 50% зниження навантаження на працівників поліції); по-третє, підвищується рівень розуміння населенням завдань та особливостей діяльності правоохоронних органів, що насамперед позитивно впливає як на підвищення іміджу цих органів у суспільстві, так і на покращення взаємодії населення з правоохоронцями [7].

Про що свідчить викладене вище? Це свідчить про те, що громадськість у будь-якій державі та за будь-якої форми правління і політичного режиму є потужним знаряддям досягнення державних цілей, у тому числі й тих, що пов'язані з охороною тваринного світу.

Розглядаючи питання про участь громадськості в охороні тваринного світу в України, слід зазначити, що ситуація у цій сфері є досить складною і характеризується великою кількістю невирішених та проблемних питань. Аналіз нормативних актів та практики роботи відповідних об'єднань громадян, наприклад, Українського товариства мисливців та рибалок, а також громадських мисливських інспекторів та громадських інспекторів рибоохорони, дозволив виявити такі недоліки.

Чинні нормативні акти (Положення про громадських мисливських інспекторів [8], Положення про громадських інспекторів рибоохорони [9] та ін.) не повною мірою відповідають потребам практики природоохоронної діяльності. Представники громадськості, які беруть участь в охороні тваринного світу, мають недостатній правовий захист. Порушник правил використання об'єктів тваринного світу не несе ніякої відповідальності за ігнорування чи невиконання законних вимог, наприклад, громадського інспектора. Така ситуація викликає негативні наслідки: знижується бажання громадськості брати участь в охороні тваринного світу; громадяни розуміють, що в цій ситуації, не зможуть припинити правопорушення і забезпечити притягнення винного до відповідальності. Стосовно правопорушника, то у нього виникає почуття безкарності, яке досить часто є одним із головних стимуляторів неправомірної поведінки. Отже, інститут участі громадськості в охороні тваринного світу потребує свого подальшого правового оформлення, і насамперед, у напрямку наділення представників громадськості додатковими повноваженнями і розширення їх компетенції. Можливо, хтось з опонентів вкаже на недопустимість зрівняння прав громадського та державного інспектора, аргументуючи це, наприклад, недостатнім рівнем професійної підготовки першого. Звичайно, з таким доводом можна погодитись, однак він, на нашу думку, не є принциповим, оскільки, безумовно, розширення компетенції представників громадськості, в обов'язковому порядку, вимагає і зміни підходу у підготовці громадян до виконання природоохоронних функцій. До того ж слід пам'ятати і про те, що для представників громадськості виконання державних функцій у цій сфері не є чимось принципово новим. У цьому випадку ми маємо на увазі той факт, що на сьогодні представники громадськості досить активно використовують надане їм ст.255 Кодексу України про адміністративні правопорушення [10] (далі – КпАП), а також ч.2 ст.39 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» [11] і ч.2 ст.60 Закону України «Про тваринний свій» [12] право на складання протоколів про адміністративні правопорушення, що посягають на суспільні відносини у сфері охорони, використання і відтворення тваринного світу. Це свідчить про те, що держава готова розглядати громадськість як один із суб'єктів, задіяного в охороні тваринного світу. У зв'язку з цим завдання полягає лише у тому, щоб діям і рішенням представників громадськості надати державно-владного, тобто обов'язкового характеру. Як це зробити? На нашу думку, Кодекс України про адміністративні правопорушення необхідно доповнити статтею, яка б передбачала відповідальність за невиконання законних вимог представників громадськості, задіяних у реалізації державних функцій. Вважаємо, що таке досить широке формулювання є необхідним, оскільки завдяки цьому кроку під захист закону можна буде поставити діяльність усіх громадських інспекторів, а також інших представників громадськості, які виконують публічно-значущі завдання. Особливу увагу у статті слід приділити санкції, яка повинна характеризуватися достатнім рівнем репресивного впливу.

Крім цього, досягнути підвищення ефективності діяльності представників громадськості у сфері охорони тваринного світу неможливо також без покращення рівня їх соціального захисту. Справа у тому, що нині у жодному нормативному акті нічого не сказано про те, що держава бере на себе обов'язок надати матеріальну допомогу громадянину чи членам його родини у випадку його смерті чи поранення під час виконання завдань, пов'язаних з охороною тваринного світу. Однак наявність такої норми, на нашу думку, є обов'язковою, оскільки представники громадськості, беручи участь в охороні тваринного світу, вирішують завдання державного значення, а відтак держава повинна брати на себе певні фінансові зобов'язання щодо них.

Ведучи мову про вдосконалення соціально-правового захисту представників громадськості, які беруть участь в охороні тваринного світу, не можна не зупинитися і на питанні, пов'язаному з їх стимулюванням. У більшості нормативних актів з цього приводу лише зазначається, що стимулювання осіб, які беруть участь в охороні, відтворенні об'єктів тваринного світу, здійснюється у встановленому законом порядку (наприклад, п. 3.8 Положення про громадських інспекторів рибоохорони). Що ж це за порядок? Для відповіді на це питання проаналізуємо нормативні акти, що діють у цій галузі, розпочавши такий аналіз з актів підзаконного характеру. Отже, у Положенні про громадських мисливських інспекторів, затвердженому Державним комітетом лісового господарства України, зазначено, що стимулювання їх (інспекторів) діяльності здійснюється відповідно до Закону України «Про мисливське господарство та полювання». Переходимо до зазначеного закону, ч.1 ст.41 якого говорить, що стимулювання осіб, уповноважених здійснювати контроль у сфері мисливського господарства та полювання, здійснюється відповідно до Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища» і «Про тваринний світ». Закон України «Про тваринний світ», як і попередні нормативні акти, також позбавлений будь-якої конкретики, вказуючи лише на те (ст.62), що стимулювання «...громадських інспекторів... здійснюється відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та інших законодавчих актів у порядку встановленому Кабінетом Міністрів України. Однак чіткої відповіді на поставлене вище питання не надає і Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» [13], у якому лише зазначається про можливість використання коштів місцевих, республіканського Автономної Республіки Крим і Державного фондів охорони навколишнього природного середовища для стимулювання працівників спеціально уповноважених державних органів у сфері охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів та громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища (ст. 47). При цьому вважаємо за необхідне наголосити на тому, що в останньому із зазначених законів мова йде лише про стимулювання громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища, тоді як про громадських інспекторів рибоохорони та громадських мисливських інспекторів взагалі не згадується. Отже, можна зробити висновок, що українським законодавством не передбачений механізм фінансового стимулювання громадськості до виконання завдань, пов'язаних з охороною тваринного світу. Що ж стосується інших форм стимулювання представників громадськості, то ч. 2 ст. 41 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» передбачає можливість безоплатної передачі особам, що виявили чи вилучили незаконно добуту продукцію полювання, як винагороди, до 50 відсотків м'яса копитних тварин, а також пернатої дичини, диких кроликів, зайців-русаків та м'яса інших їстівних хутрових тварин.

Таким чином, питання стимулювання представників громадськості, задіяних в охороні тваринного світу, на сьогодні в Україні не вирішені, що є додатковим чинником, який сприяє зниженню активності громадян у цій сфері. У цьому плані необхідно чітко розуміти, що без запровадження простих та зрозумілих механізмів насамперед фінансового стимулювання громадськості до виконання природоохоронних функцій нам не вдасться досягнути підвищення рівня її участі в охороні тваринного світу.

Переходячи від фінансових до організаційних питань, передусім необхідно вказати, що діяльність представників громадськості у сфері охорони тваринного світу на сьогодні належним чином не координується. Це призводить до того, що кожен з представників громадськості (громадський мисливський інспектор, громадський інспектор рибоохорони, єгер та ін.) здійснює природоохоронні функції, можна сказати, самостійно, без узгодження своїх дій з іншими суб'єктами, що, як наслідок, породжує дублювання та паралельність в їх діях. Перефразувавши відомий вислів, подібну ситуацію можна описати таким чином: «Всі вони займались охороною тваринного світу коли-небудь, де-небудь та як-небудь». Проте таку ситуацію неможна ставити за вину громадськості, оскільки вона є відображенням державної політики у цій галузі. І дійсно, про яку координацію може йти мова, якщо охороною тваринного світу одночасно займаються суб'єкти, які мають принципово різний правовий статус – Державний комітет лісового господарства України, Міністерство аграрної політики України в особі Державної інспекції охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство внутрішніх справ України, а також місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. Подібний підхід до побудови системи суб'єктів, які здійснюють охорону тваринного світу, не витримує ніякої критики. З огляду на викладене вважаємо за доцільне створення (бажано за рахунок реформування наявних органів виконавчої влади) єдиного органу виконавчої влади, наприклад, Державної інспекції з охорони тваринного світу України, підпорядкованої виключно Кабінету Міністрів України. Саме така інспекція і повинна взяти на себе усі функції, пов'язані з охороною тваринного світу, а також координацією діяльності інших суб'єктів у цій галузі, включаючи і громадськість.

Важливим напрямком покращення участі громадськості в охороні тваринного світу є також посилення підготовки громадян до виконання правоохоронних функцій. На жаль, сьогодні не завжди органи виконавчої влади та їх посадові особи дотримуються вимог нормативних актів, що зобов'язують проводити інструктажі і семінари з представниками громадськості, здійснювати нормативно-методичне забезпечення їх діяльності. Подібна ситуація пояснюється рядом як об'єктивних, так і суб'єктивних причин, зокрема відсутністю у службовців державних органів відповідальних за підготовку громадськості до виконання природоохоронних функцій, навичок педагогічної діяльності.

Закінчуючи розмову про напрями удосконалення участі громадськості в охороні тваринного світу, неможна не згадати і про те, що кардинальної зміни вимагає також і ідеологія участі громадськості в охороні тваринного світу, яка не відповідає вимогам сьогодення. У такому випадку мова йде про те, що, наприклад, громадські інспектори рибоохорони продовжують, як це було і раніше, розглядатися виключно як «додатки» до органів виконавчої влади, які виконують функції з охорони навколишнього середовища. Проте сьогодні громадськість має стати не просто помічником відповідних державних інституцій, а й набути статусу суб'єкта, уповноваженого контролювати діяльність органів виконавчої влади. На нашу думку, лише за таких умов можна досягти ефективності спільної діяльності державних та недержавних утворень у сфері охорони тваринного світу.

Таким чином, ефективність участі громадськості в охороні тваринного світу на сьогодні є недостатньо високою, що пов'язане з наявністю певної кількості проблем правового та організаційного характеру, які вимагають невідкладного вирішення.

Список літератури:

1. Про тваринний світ [Текст]: Закон України від 03 березня 1993 року // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №18. – Ст.191.

2. Боголепов Р.Д. Правовые основы деятельности милиции по охране природы [Текст] : учеб. пособие / Р.Д. Боголепов. – М., 1967.

3. Ларионов Г.А. Общественный экологический контроль [Текст] / Г.А. Ларионов // Государство и право. – 1996. – №2. – С.65-74.

4. Веденин H.H. Правовая охрана животного мира в СССР [Текст] / H.H. Веденин. – М., 1975.

5. Положення про охорону рибних запасів і про регулювання рибальства у водоймах Союзу PCP [Текст] : затверджено Постановою Ради Міністрів Союзу PCP від 15 вересня 1958 року №1045 // ЗП УРСР – 1957. – №10. - Ст.190.

6. Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР [Текст] : учебник / B.B. Петров. – M., 1984.

7. Мельник P.C. Взаємодія поліції та населення: деякі аспекти української реалії та американського досвіду [Текст] / P.C. Мельник // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. – 2007. – №1. – С.189-196.

8. Про затвердження Положення про громадських мисливських інспекторів [Текст]: наказ Державного комітету лісового господарства України від 01.03.2002 №27 // Офіційний вісник України. – 2002. – №13. – Ст. 683.

9. Про затвердження Положення про громадських інспекторів рибоохорони [Текст] : наказ Міністерства аграрної політики України від 09.10.2002 №324 // Офіційний вісник України. – 2002. – №44. – Ст.2055.

10. Кодекс України про адміністративні правопорушення [Текст] : за станом на 20 березня 2007 року. – X.: Одіссей, 2007. – 296 с. – (Закони України).

11. Про мисливське господарство та полювання [Текст] : Закон України від 22 лютого 2000 року // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – №18. – Ст.132.

12. Про тваринний світ [Текст]: Закон України від 03 березня 1993 року // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №18. – Ст.191.

13. Про охорону навколишнього природного середовища [Текст] : Закон України від 25 червня 1991 року // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – №41. – Ст.546.

Науковий керівник – Г.И. Волкова, старший викладач кафедри економико-правових дисциплин ЛДУВС імені Е.О. Дідоренка.

Ця робота представлена на конкурс науков их робіт студентів „Экономико-правовые проблемы: вызовы современности”, який проводиться на кафедрі економіко-правових дисциплін луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка.