Региональная политика. Становление самодостаточности регионов на основе совершенствования системы межбюджетных отношений

Наиболее актуальной проблемой является преодоление экономического кризиса, одной из многочисленных причин которого выступают диспропорции экономического развития отдельных регионов. Повышение внимания к социально-экономическим проблемам на мезоуровне является закономерным, поскольку возможности экономического роста в стране в значительной степени определяются развитием регионов государства. Иными словами, реализация антикризисных мероприятий на уровне государства должна быть подкреплена соответствующими региональными программами, продиктованными насущными проблемами, учитывающими современный уровень развития и ставящими, прежде всего, цели достижения высоких темпов экономического роста.

Многочисленные программы выхода страны из кризиса не только не устранили, но в некоторых случаях усилили существующие проблемы, нивелирующие попытки отдельных регионов выйти из кризисного состояния, обеспечить устойчивые темпы экономического роста и сформировать систему условий, способствующих становлению самодостаточности регионального развития. Стратегия самодостаточности экономической системы регионов должна предусматривать достижение следующих целевых параметров:

• максимальной эффективности функционирования и социальной направленности хозяйственного комплекса региона, а следовательно, и высокого уровня благосостояния населения;
• достаточного материального и финансового базиса для обеспечения экономического роста на ближайшую и отдаленную перспективу;
• высокого уровня демографического потенциала региона.

Наиболее мощным инструментом реализации приоритетов государственного управления развитием регионов является бюджетная политика, и в частности, рациональная организация межбюджетных отношений.

Анализ публикаций по вопросам региональной политики демонстрирует высокий научный уровень теоретико-методических исследований, направленных на формирование концептуальных основ эффективного государственного управления развитием регионов. Вместе с тем, ряд важных вопросов формирования теоретической и практической базы обеспечения устойчивого экономического роста государства и регионов требует дальнейших исследований. В частности, особенно актуальными на данный момент являются проблемы формирования эффективной системы межбюджетных отношений в нашем государстве.

В современной экономической науке доминирует принцип достаточного соотношения между собственными бюджетными доходами местных органов власти и их функциями. Обязательным условием существования действующего института самоуправления является формирование большей части доходов местных бюджетов за счет местных налогов и сборов, которые самостоятельно устанавливаются органами местного самоуправления. Кроме того, в научной литературе превалирует следующая точка зрения относительно бюджетных расходов: они должны осуществляться по принципу субсидиарности, в соответствии с которым при равных условиях приоритет принадлежит низшим, а не высшим уровням власти.

Проблематике формирования местных бюджетов как составной части финансовой науки посвящены научные труды ведущих экономистов. Ценность этих работ представляется в обосновании необходимости существования института местного самоуправления с собственной финансовой базой, обособлении местных бюджетов от государственного бюджета страны.

С целью совершенствования процесса формирования местных бюджетов требуется дальнейшее реформирование законодательства, регулирующего финансовые отношения в анализируемой сфере путем систематизации, дальнейшей конкретизации действующих норм и создания механизмов защиты бюджетных прав органов местного самоуправления на всех стадиях бюджетного процесса, т.е. в период подготовки, принятия, исполнения и контроля исполнения местных бюджетов.

Исследование процесса исполнения местных бюджетов и осуществления межбюджетных отношений позволило сделать вывод об их значительной роли в процессе становления самодостаточности регионов и обеспечения устойчивого экономического роста государства в целом. Следовательно, совершенствование бюджетного процесса на местном уровне является одним из основных приоритетов в создании условий для экономического роста не только отдельных регионов, но и всего государства.

Несмотря на отдельные позитивные результаты реализации реформы отечественной бюджетной системы, к которым следует отнести проведение четкого разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, использование нормативных подходов в бюджетном планировании и т.д., следует отметить, что система межбюджетных отношений требует незамедлительного совершенствования. Необходимость этого объясняется той важной ролью, которую играют межбюджетные отношения в решении приоритетных общегосударственных задач, и значительными проблемами, накопившимися в этой сфере.

Главный недостаток действующей системы межбюджетных отношений состоит в отсутствии четкого распределения функциональных полномочий между центральными и местными органами власти. Это порождает отсутствие конкретной ответственности за выполнение возложенных функций и стимулов к эффективному использованию бюджетных средств.

Анализ действующего законодательства и практики финансовых отношений в анализируемой сфере позволил выделить следующие проблемы нормативного и методического характера:

1. Полномочия местных органов власти в налоговой сфере ограничены приблизительно 15% доходов местных бюджетов.
2. При формировании доходной части местных бюджетов можно выделить такие тенденции:
   • областные и районные бюджеты, удельный вес которых составляет около 60% местных бюджетов, полностью формируются за счет поступлений из государственного бюджета;
   • бюджеты городов, сел, поселков формируются преимущественно за счет перераспределения средств из районных и областных бюджетов.
3. Расходы на развитие или капитальные расходы существуют в структуре местных бюджетов лишь номинально. Фактически при недостатке источников финансирования полученные доходы направляются на покрытие текущих расходов. Источники доходов для бюджета развития имеют довольно неопределенный характер по причине неразвитости института займов местных органов власти.
4. Действующий порядок расчета объемов бюджетных трансфертов не учитывает состояние сформированной системы бюджетных учреждений, а также состояние объектов бюджетной сферы.
5. В современных условиях происходит снижение доли налоговых поступлений в доходах местных бюджетов и увеличение трансфертов. Высокая доля трансфертов означает, что практически отсутствует взаимосвязь между объемом налогов, собираемых на территории конкретного региона, и расходами соответствующего местного бюджета. Отсутствие такой взаимосвязи приводит к тому, что у местных органов власти нет стимулов к созданию благоприятных условий для развития бизнеса, а следовательно, и для экономического роста.
6. Несмотря на то, что за последние годы достигнута более высокая степень выравнивания по расходам местных бюджетов (если в 1999 г. минимальный уровень расходов местных бюджетов отличался от среднего почти на 35%, а коэффициент межрегиональной вариации этих расходов составлял 22%, то в 2004 г. всем областям было обеспечено не менее 89% среднего уровня расходов местных бюджетов, а коэффициент их вариации уменьшился до 7%), корректировочные коэффициенты, применяемые к нормативам бюджетной обеспеченности не отражают региональную специфику в осуществлении расходов местных бюджетов. В частности, применяемые методики не учитывают уровень бюджетного потенциала и проблемы депрессивных регионов, которые, в первую очередь, требуют финансовой поддержки из государственного бюджета. Проблемой методического характера является также отсутствие критериев отнесения регионов к группе депрессивных.
7. Следующей проблемой методического характера является несовершенство методики корректировки фактических поступлений доходов в местные бюджеты. В соответствии с этой методикой базой для расчета прогнозных объемов доходов местных бюджетов являются фактические поступления за предшествующие годы. В связи с этим широко распространена практика необоснованного увеличения доходов с целью снижения объемов дотаций выравнивания.
8. Помимо субъективной корректировки доходной базы несовершенной является методика ее определения. В частности, индексы относительного налогового потенциала территории, на основе которых рассчитываются прогнозные доходы местных бюджетов, определяются исходя из установленного перечня доходов, закрепленных за местными бюджетами, среди которых около 80% составляет налог на доходы физических лиц. Поступления этого налога отличаются значительной нестабильностью. Потому в процессе финансового выравнивания теряют те регионы, где наблюдался значительный несистематический рост объемов поступления указанного налога. Таким образом, действующий порядок расчетов не позволяет объективно оценить налоговый потенциал, не предусматривает адекватной современным условиям методики его прогнозирования, а следовательно, и не обеспечивает справедливого перераспределения ресурсов бюджетной системы.

Анализ проблем системы формирования местных бюджетов и осуществления межбюджетных отношений показал, что данная сфера требует совершенствования, исходя из предпосылки, состоящей в том, что формирование местных бюджетов теоретически может базироваться на принципе фискальной справедливости или на принципе национальной солидарности. В соответствии с принципом фискальной справедливости доходы местных бюджетов должны зависеть от налоговой нагрузки на предприятия и жителей региона, т.е. увеличение расходов, производимых из местных бюджетов, должно осуществляться только при условии увеличения региональных налоговых поступлений. Принцип национальной солидарности предусматривает выравнивание доходов местных бюджетов не только с целью полного выравнивания обеспечения жителей регионов общественными благами, но и для устранения внешних эффектов отдельных налогов, нерационального перемещения факторов производства. Выравнивание доходов не может быть полным, поскольку это приведет к утрате самостоятельности местных органов власти и стимулов для полного использования резервов повышения налоговых поступлений.

Основной задачей данной статьи является обоснование направлений совершенствования системы формирования местных бюджетов и реализации межбюджетных отношений с целью нормативно-правового и институционального обеспечения стратегии самодостаточности экономической системы регионов нашего государства.

Для решения проблем формирования местных бюджетов и реализации межбюджетных отношений с целью становления самодостаточности ее регионов целесообразно:

1. Вывести местные бюджеты из-под прямого государственного влияния, совместив этот процесс с усилением контроля за решениями органов местного самоуправления и правильностью их исполнения.
2. Разработать и утвердить на законодательном уровне процедуры конкурсного отбора учреждений банковской системы для кассового исполнения местных бюджетов.
3. Четко закрепить функциональные полномочия между органами государственной власти и местного самоуправления, устранив их дублирование.
4. Усовершенствовать методику определения объема межбюджетных трансфертов с целью учета параметров развития региона, претендующего на получение дотаций.
5. Привести в соответствие объемы налогов, собираемых в конкретном регионе, с расходами соответствующего бюджета. Самостоятельность бюджетов возможна лишь при наличии достаточных собственных доходных источников. Как свидетельствует опыт экономически развитых стран, доля собственных доходов в бюджетах органов самоуправления составляет в среднем от 40 до 60%.
6. Законодательно закрепить увеличение доли поступлений от местных налогов и сборов в составе доходов местных бюджетов. В научной литературе высказываются мнения относительно того, что в перспективе основные поступления от местного налогообложения целесообразно формировать за счет поступлений налога на имущество, налога на доходы физических лиц и налога (платы) за землю.
7. Законодательно определить порядок корректировки доходной базы местных бюджетов и установить перечень факторов, подлежащих учету в этом процессе.

Поскольку, как показано выше, одной из центральных проблем, которая сложилась в процессе реформирования экономики, является обострение дифференциации экономического и социального развития регионов, территориальный аспект функционирования и регулирования экономики усиливает нагрузку на систему местных финансов. В связи с этим при расчете объема межбюджетных трансфертов целесообразным представляется учет параметров региональной дифференциации и использование в расчетах системы критериев выделения депрессивных регионов.

Система указанных критериев предполагает расчет следующих показателей:

• уровня безработицы, включая долгосрочную безработицу;
• валовой продукции промышленности и сельского хозяйства в расчете на одного работающего (жителя);
• удельного показателя (уровня) денежных доходов населения;
• объема розничного товарооборота в расчете на одного жителя;
• поступлений налога на доходы физических лиц в расчете на одного жителя;
• расчетной величины валового внутреннего продукта на одного жителя;
• общих поступлений в бюджетную систему в расчете на одного жителя (работающего);
• относительного сокращения общей численности населения региона.

Эта система критериев имеет как своих приверженцев, так и критиков. Анализ мнений авторов, указывающих на недостатки данной системы, позволил сделать следующие выводы:

1. Оценки уровня безработицы (не говоря уже о длительной безработице) в современных условиях переходной экономики крайне ненадежны. Проблема состоит в значительных масштабах скрытой безработицы, особенно в сельской местности и малых городах.
2. Показатели объемов производства не дают представления об уровнях доходов населения и предприятий, особенно в сельской местности, причем динамика объемов производства и доходов часто имеет разнонаправленные тенденции.
3. Оценки доходов населения на основании статистики розничного товарооборота и платных услуг, налога на доходы физических лиц и пр., значительно искажают картину в силу существенной дифференциации цен и тарифов, различной доли теневого оборота и широко распространенной практики поездки за товарами в большие города.
4. Статистика не предоставляет показателей валового внутреннего продукта в разрезе городов, поселков, районов, а расчеты на основании данных о поступлениях налога на добавленную стоимость достаточно условны, поскольку уплата налогов производится по месту регистрации предприятий, зависит от отраслевой структуры производства и, соответственно, от эффективной налоговой ставки, а также доли теневых операций.
5. Показатель доли собственных доходов в бюджетах неэффективен по причине того, что в значительной степени зависит от выбранной модели межбюджетных отношений в регионе. В этом смысле более предпочтительным является показатель общих поступлений в налоговую систему страны, поскольку он учитывает все виды доходов и используемых ресурсов и, главное, не зависит от изменения системы межбюджетных отношений.
6. Экономическое и социальное неблагополучие неизбежно отражается на динамике населения. Учет движения населения, равно как и налоговая статистика в целом, поставлены лучше, чем другие виды отечественной статистики. Отечественная статистика традиционно относительно большое внимание уделяет вопросам производства и развития социальной инфраструктуры и меньше – вопросам распределения доходов, поэтому большие объемы собираемой социально-экономической информации малоприменимы для анализа региональных проблем как из-за набора индикаторов, так и из-за невысокой надежности данных. Хотя данные демографической и налоговой статистики также периодически пересматриваются и уточняются, масштабы уточнений обычно незначительны.

Другим вариантом системы критериев выделения депрессивных регионов является следующий набор показателей:

• сокращение численности постоянного населения за 5 последних лет по отношению к его общей численности;
• отношение объема поступлений в бюджетную систему к среднему уровню по региону;
• отношение оценки ВВП региона в расчете на 1000 жителей, рассчитанной на основе данных по производству валовой добавленной стоимости, к удельному ВВП региона.

Учет индикаторов выделения депрессивных регионов будет способствовать налаживанию более эффективного процесса расчета межбюджетных трансфертов.

Совершенствование системы межбюджетных отношений является залогом успешного развития регионов, поскольку представленные выше направления должны способствовать:

• созданию механизма селективной поддержки регионов;
• оптимальному распределению полномочий и ответственности с соответствующим распределением материальных и финансовых ресурсов между органами территориального управления;
• определению содержания и границ регулирования регионального развития с помощью системы норм и процедур выравнивания бюджетных доходов регионов.

Возможности решения проблем в сфере межбюджетных отношений могут быть реализованы исключительно в рамках формирования оптимального механизма государственного управления процессами регионального развития с целью повышения синергетической эффективности экономической системы государства в целом.