Муниципальные образования: правовой статус, признаки и механизм преобразования

Понятие муниципального образования

Муниципальное образование – это, в соответствии с законодательством, особая территориальная единица, которая в нашей стране имеет едва ли не первостепенное значение в сфере развития нашего государства во всех направлениях, заданных властью. Вне зависимости от видов муниципальных образований, все они без исключения составляют целостную базу России, территориально разграниченную единицу.

Согласно ч. 1 ст. 10 ФЗ-131 дается исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, в рамках которых осуществляется местное самоуправление: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские районы и внутригородские территории городов федерального значения. Вместе с тем законодатель в ФЗ-131 отказался от содержательного формулирования понятия «муниципального образования» - в отличие от закона о местном самоуправлении 1995 г. Одна из причин этого заключается в неоднозначности данного ключевого понятия в действующем законодательстве в сфере территориальной организации местного самоуправления. В этой связи представляется необходимым рассмотреть этот аспект подробнее.

Признаки муниципального образования

Для того чтобы какое-либо территориальное образование приобрело статус муниципального, прежде всего необходимо определить территории и границы муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации. В этой связи заметим, что законодатель (Закон 1995 г.) в определении муниципального образования фактически перечислил его признаки (осуществляется местное самоуправление; имеется муниципальная собственность; имеется местный бюджет; имеются выборные органы местного самоуправления). В литературе к таковым признакам относят население, территорию, решение вопросов местного значения, муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы. Кроме того, выделяются организационные признаки (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальные признаки (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

Обязательными признаками каждого муниципального образования являются наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации; наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления; наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления; наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов.

Система муниципальных образований в России

Общая численность муниципальных образований в последние годы снижается. Приведем еще несколько цифр. Интенсивнее других сокращается число сельских поселений (2008 г. – 19861, 2014 г. – 18525). Уменьшилось и число городских поселений (меньше на 74 поселения). Одновременно выросло число городских округов – их стало больше на 16 районов. Численность городских округов менялась, но в итоге вновь, как и в 2008 г. (521 округ), их количество сейчас практически такое же (520 округов). Как видно, абсолютно преобладают сельские поселения. Вместе с тем нужно иметь в виду, что в России городское население составляет 75 %, то есть сельского населения намного меньше, а сельских поселений намного больше. Чем же объясняется этот феномен? Все дело в масштабах муниципальных образований. Например, в муниципальном образовании город Краснодар почти 850000 жителей, но это одно муниципальное образование. А в сельской местности может быть сельское поселение, где проживает 850 человек. Разница в 1000 раз. Это, конечно, крайние варианты, но они показывают неравномерность масштабов муниципальных образований. При этом нужно иметь в виду, что, например, сейчас в России порядка 155 тысяч сельских населенных пунктов, где преобладает мелкодисперсность – 72% сельских населенных пунктов имеют численность жителей менее 200 человек, а поселения с численностью свыше 2 тысяч человек составляют всего 2%. Эти данные дают для ученых и специалистов основание сомневаться в оптимальности действующей системы муниципальных образований.

Важно при этом отметить, что поселение – это чисто муниципально-правовая территориальная категория, в то время как населенный пункт относится к административно-территориальному делению, при этом возможно совпадение, когда один сельский населенный пункт является сельским поселением. Однако в абсолютном большинстве случаев одно сельское поселение состоит из нескольких населенных пунктов, т. е. совпадения нет. Городское поселение по смыслу федерального закона состоит из одного населенного пункта (города или поселка). При этом городские поселения представляют собой значительно более компактные места проживания людей, чем сельские поселения, что вытекает из самой сути города (поселка) и сельских населенных пунктов – последния расположены обычно на относительно отдаленных расстояниях друг от друга, разделенные сельхозугодиями, лесами и другими природными ландшафтами. Здесь уже одним из ключевых является понятие «населенного пункта».

Анализ современного законодательства показывает парадоксальную вещь – несмотря на активное использование термина «населенный пункт», его дефиниция не раскрывается ни в одном из нормативно-правовых актов современной России. И поскольку современный законодатель пока не принял соответствующих актов, сохраняют свою силу старые законы. Так, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» является на сегодняшний день единственным федеральным актом, действующим в части, не противоречащей Конституции России, нормативно определяющим административно-территориальные единицы (которые, напомним, не обязательно совпадают с муниципально-территориальными единицами). Указ подразделяет все населенные пункты на городские и сельские. Указ устанавливает критерии отнесения мест проживания людей к тем или иным населенным пунктам, исходя из ряда критериев, среди которых основными являются численность населения и структура его занятости (если преобладает сельскохозяйственный труд, то населенный пункт – сельский, если преобладает промышленность, торговля, финансовые учреждения, то – городской). Так, населенный пункт мог быть в соответствии с Указом городом (городом районного подчинения), если численность населения в нем составляла не менее 12 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей - не менее 85 %, при этом такой населенный пункт должен был быть промышленным и культурным центром. Это тот минимум, та граница, которой Указ отделял города от рабочих, курортных и дачных поселков. Что касается сельских поселений, то подобных критериев в Указе нет. Обращает на себя внимание, что о мнении населения при этом ничего не говорится. Заслуживает внимания также ст. 13 Указа, согласно которой к категории дачных поселков могли быть отнесены населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивали своего статуса, если часть населения постоянно проживала в них. В настоящее время этот вопрос весьма актуален для мегаполисов, вокруг которых в сельской местности в сельских поселениях дома используются как летние дачи горожан либо как их постоянные места проживания, но сам населенный пункт относится к сельскому поселению, то есть к другому муниципальному образованию.

Данное обстоятельство накладывает ряд проблемных вопросов, связанных как со статусом места проживания людей, а значит, с регистрацией по месту жительства, решением вопросов местного значения, налогообложением. В этом контексте представляет интерес утративший свою силу Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 г. (ныне действует новый ГрадК РФ 2004 г., где таких норм нет), который подразделял места постоянного проживания людей на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные) поселения. Критерий выделения того или иного вида поселения один – численность населения (людность), согласно которой определялись:

• сверхкрупные города – численность населения свыше 3 миллионов человек;
• крупнейшие города – численность населения от 1 миллиона до 3 миллионов человек;
• крупные города – численность населения от 250 тысяч до 1 миллиона человек;
• большие города – численность населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек;
• средние города – численность населения от 50 тысяч до 100 тысяч человек;
• малые города и поселки – численность населения до 50 тысяч человек;
• крупные сельские поселения – численность населения свыше 5 тысяч человек;
• большие сельские поселения – численность населения от 1 до 5 тысяч человек;
• средние сельские поселения – численность населения от 200 человек до 1 тысячи человек;
• малые сельские поселения – численность населения менее 200 человек.

Однако этот подход в практике оказался невостребованным, других на законодательном уровне не предложено, что свидетельствует о сложности правового регулирования административно-территориальных и муниципально-территориальных отношений и их взаимосвязи между собой.

Общее же понятие населенного пункта целесообразно определять как юридически закрепленное место компактного и постоянного проживания людей, обычно отражающееся на карте. Юридическое закрепление необходимо как для населенных пунктов, так и для муниципального образования, в состав которого входят населенные пункты.

Периодически в России возникают дискуссионные волны, связанные со стремлением изменить систему муниципальных образований в России. Как правило, предметом дискуссий является проблема больших городов-мегаполисов, где формально осуществляется местное самоуправление – так же, как и в небольших поселениях. Но ведь в городе-мегаполисе невозможно, например, собрать сход граждан для обсуждения общих проблем, и вопросы городской жизни решаются не населением непосредственно, а исключительно через органы городской власти. Представить себе, что в Самаре, Ростове-на-Дону, Новосибирске, Воронеже, Волгограде и других «миллионниках» все жители имеют чувство территориального коллектива, причастности к общим делам городской общины, что они составляют местное сообщество, весьма затруднительно, учитывая, что абсолютное большинство горожан не знают друг друга лично, да и проживают нередко в нескольких десятках километров друг от друга, зачастую совершенно в разных условиях.

Эту проблему можно решить следующим образом. Во-первых, следует определить мегаполисы, которые могут не делиться на внутригородские районы (мы полагаем, что критерием может быть численность населения в 300 000 человек, ниже которой город может составлять одно муниципальное образование). Во-вторых, в городах с большей, чем указанная, численностью населения, должны в обязательном порядке предусматриваться внутригородские районы, то есть эта норма должна быть заложена ФЗ-131. Кроме того, целесообразно наделять статусом муниципальных образований (с ограничением полномочий) отдельные поселки, входящие в составы городских округов.

Правовая регламентация преобразования муниципалитетов

После принятия ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года и по настоящее время, неоднократно обсуждался вопрос о территориальном разграничении муниципальных образований. Так, помимо образования муниципального образования, выделяется упразднение и преобразование. Ввиду того, что именно преобразованию муниципалитетов уделяется большее внимание, целесообразно рассмотреть вопрос о преобразовании муниципалитетов, а точнее, об объединении муниципальных образований.

Под объединением понимается слияние двух или более муниципальных образований. Из-за определённых проблем муниципалитетов в экономической, политической, социальной сферах, особенно остро стоит вопрос именно об объединении. Таким образом, в статье будет наиболее правильным рассмотреть ряд вопросов:

1. Обоснованно ли объединение территорий с точки зрения решения проблемы финансирования.
2. Насколько целесообразно укрупнять малонаселённые, слабо развитые муниципальные образования.
3. Может ли решить объединение муниципалитетов проблему с кадровым обеспечением.
4. Каковы последствия от объединения муниципальных образований на различных примерах?

Следует сразу отметить, что решение всех вопросов, касающихся объединения нужно решать комплексно и в каждом конкретном случае. Но неоспоримо то, что реформирование местного самоуправления необходимо ввиду динамики правоотношений, определённых тенденций к новациям в законодательстве, изменению потребностей граждан, чёткой постановки целей (и их выполнения) и задач на местном уровне и многого другого.

Едва ли не основная проблема почти в любом муниципальном образовании – это проблема с финансированием. Выделенных средств всегда не хватает, планирование бюджета вроде бы должно включать в себя ясно определённые цифры в рамках доходной и расходной части, но к большому сожалению, ситуация в действительности расходится с показателями. Более того, из-за усугубления дефицита средств, муниципалитеты ещё и увязают в долгах, что ещё сильнее ухудшает ситуацию. Но поможет ли объединение двух территориальных единиц ликвидировать финансовую недостаточность?

И опыт объединения с целью восполнения недостатка денежных средств есть. Так, в Ленинградской области уже есть успешный опыт подобного объединения муниципальных образований. Речь идет о Светогорском и Лесогорском городских поселениях Выборгского района Ленингадской области. 2 марта 2009 года там прошел референдум о возможности объединения территорий. Большинство жителей высказались в пользу такого решения. Затем, по обращению местных депутатов, парламентский корпус ЗакСа Ленобласти принял региональный закон об объединении этих муниципальных образований в одно Светогорское городское поселение с административным центром в городе Светогорск.

Жители Лесогорска выиграли за счет присоединения к муниципальному образованию с более высокой степенью обеспеченности, а Светогорск получил территорию для развития. Результаты не заставили себя ждать: если в 2008 году бюджет Светогорского поселения составлял 42 млн. рублей, а Лесогорского – 8 млн. рублей, то после объединения бюджет поселения вырос в несколько раз и в 2012 году составил 236 млн. рублей. Вот что значит проведение грамотной, взвешенной и рациональной политики. Но в нашей стране данная политика отсутствует в большинстве случаев только из-за безответственности, неумении власти скоординировать действия. И по мнению К. Патраева, первого вице-губернатора Ленобласти, все решения об объединении муниципальных образований должны приниматься только по инициативе самих жителей. Все преобразования должны проходить только по инициативе жителей и с согласия местных советов депутатов. А чаще всего идея укрупнения муниципальных образований исходит не от населения как субъекта права на местное самоуправление, а от региональных властей, для которых якобы формирование бюджета и самостоятельность в распределении ресурсов превалирует. Можно привести в этом случае позицию главы администрации Актюбинского сельсовета Н. Арефьевой, которая вполне аргументировано обосновывает «пустоту» реформы по объединению: «Семьдесят процентов налогов, собираемых на территории РФ, зачисляются в федеральный бюджет. Потом они обратным потоком возвращаются муниципалитетам в виде трансфертов.

В этой связи возникает справедливый вопрос: какой может быть плюс от того, что объединили три-четыре дотационные структуры? В совокупности им вернутся те же налоги в том же объёме… И полагать, что на укрупнённые поселения вдруг польётся денежный дождь, наверное, наивно: если финансов нет сегодня, откуда им взяться завтра?»

На основании этого, следует сказать о том, что проблема в обеспечении достаточности бюджета лежит на поверхности, а решить её только лишь объединением крайне проблематично. И вполне очевидно, что местные власти единогласны – нужны инвесторы.

Весьма открытым остаётся вопрос о том, целесообразно ли укрупнять слаборазвитые образования, малонаселённые, с более крупными, стабильными, развитыми?

Экономически успешные муниципалитеты способны выступить «помощниками». И здесь нельзя не упомянуть именно сельские поселения. Речь идёт о сокращении количества поселений путем соединения бедных поселений с более успешными, что означает всего лишь оптимизацию перераспределительного механизма, поощрение иждивенчества и не имеет никакого отношения к решению задач развития.

И толчка опять нет. Многие проекты воспроизводятся как привычные бюрократические приемы формата 1970-х гг. с либеральными модификациями 1980-х – 2000-х. Отсюда – множество административных моделей укрупнения. Единообразное преобразование путем сокращения и объединения в Нижегородской области. Соединение «богатых» и «бедных» в Костромской области. И опять, следует признать, что сложившаяся в настоящее время экономическая система характеризуется глубокими региональными и местными диспропорциями, расширением ареалов депрессивности, социально-демографической деградации, особенно в сельской местности, на фоне быстрого роста крупных экономических центров – городов и урбанизированных зон. Эта ситуация объективно требует не только создания адекватной для себя системы территориального управления, но, прежде всего, мероприятий по сокращению указанных диспропорций и социальных проблем. Понятно, что два слабых поселения при их объединении ничего не дадут, результат будет нулевым. А диспропорции таковы, что различия между «богатыми» и «бедными» велики. И здесь ставится под сомнение «вытягивание» слаборазвитых территорий, не иначе как каждая из них должна кормить сама себя, даже исходя из принципа самостоятельности. Да и не будет положительного результата, если у нас в России нет слаженных государственных и региональных программ по развитию слабых территорий. А вот борьба с малонаселённостью по пути объединения очень даже возможна. Тогда вполне реален экономический, демографический сдвиг.

Что касается кадрового обеспечения, то именно кадры могут сдвинуть всё с мёртвой точки. А их нет. Опереться на глав поселений как на полноценных партнеров на местах регионы не смогли: в силу их недостаточной управляемости, невысокой эффективности как администраторов и политиков и отсутствия у них способности быть посредником между региональной и местными элитами. Лишь единицы управленцев действительно работают на благо территории, пытаясь развиваться самостоятельно, предпринимая определённые шаги для достижения самостоятельности. Другие же, и их большинство – не могут (или не хотят) управлять на достойном уровне, не могут вести законотворческую политику на должном уровне, не в состоянии выдвигать инициативы, не могут справляться с целым комплексом экономических задач. Ведь они понимают, что достаточно просто «ходить с протянутой рукой» в надежде на помощь. Таким образом, одна из серьезных проблем, послуживших аргументом в пользу укрупнения – управленческая и кадровая неэффективность поселений. Речь идет о текущих бюрократических процессах: чиновники в сельских поселениях не обладают необходимой квалификацией. Сложные нормативные правовые акты сельские, да и многие городские поселения, готовить просто не способны, за них вынуждены работать районные чиновники, они же и ведут поселенческие бюджеты. Кадров нормальных нет, а «профессионалы» работать за малые зарплаты не могут. Нужны настолько грамотные, умные и ответственные люди, чтобы они были в состоянии поднять потенциал образования, грамотно подойти к анализу проблем, эффективно использовать рычаги воздействия на социалку, экономику и всё остальное, при этом не бездействуя (весьма показателен пример с Дальним Востоком, где местные чиновники во время паводка не предприняли даже самых малых мер по его предотвращению). Поэтому если и объединять муниципалитеты, то следует и сократить кадры, впоследствии довольствоваться именно нужными людьми, оставить тех, кто показывает себя с лучшей стороны. Весьма убедительно по этому поводу высказывается Э. Маркварт, региональный менеджер по Пензенской в области российско-германского проекта по реформе муниципальной собственности. Он указывает на то, что сокращение аппарата, численности штатов вряд ли приведет к экономии расходов на управление. «Существуют такие понятия, как нормативы численности персонала, нормирование управленческого труда. Если численность персонала рассчитана надлежащим образом, то каждый чиновник загружен на 100% своего рабочего времени (при необходимости используются различные формы оптимизации – частичная занятость, совместительство и др.). Нет смысла считать, что после объединения можно будет часть сотрудников сократить без ущерба для исполняемых функций. Один чиновник не будет выполнять вместо одного два функционала, если он занят весь свой рабочий день на 100% и получает зарплату «не зря». Если же все-таки потенциал для сокращения без ущерба для предоставляемых услуг существует, есть простой способ – надо оптимизировать структуру, численность, штаты в соответствующих муниципалитетах».

К. Патраев предлагает следующую некую концепцию по сокращению штата руководителей. И более того, это должно приблизить население к участию в управленческой деятельности, прежде всего там, где действительно наблюдается ситуация с малочисленностью населения. Речь идёт о поддержке развития института старост. И в Ленинградской области даже был принят закон о поддержке сельских старост. Как правило, это люди с активной позицией, с возможностью доносить до вышестоящей власти непосредственно волеизъявление граждан в селе. И власть внутренняя им по сути необязательна, просто нужен контакт с областной администрацией и её же поддержка в решении вопросов местного значения.

Следовательно, исходя из вышесказанного, если объединение возможно, то руководящий штат конечно же необходимо сокращать. В большинстве же случаев следует тщательно формировать, предъявлять высокие требования на замещаемые должности, и безоговорочно учитывать мнение населения.

В заключении статьи следует ответить на последний поставленный вопрос и подвести некоторые итоги исследования вопроса об укрупнении муниципалитетов.

Каковы последствия от объединения муниципальных образований на различных примерах? Последствия в основном носят отрицательный характер. В статье были приведены примеры Ленинградской области. Там начали объединять муниципалитеты довольно быстрыми темпами. Область стала модельным регионом по принятию реформы. На данный момент муниципальная «перекройка» коснулась более 30 субъектов страны. Были объединены администрации сельских поселений, вновь избирались депутаты, главы администраций практически во всех случаях, но должного развития нет. Почему? Ответ очевиден – не были учтены социально-экономические показатели и характеристики каждой местности в отдельности, поэтому объединёнными районы считаются только «на бумаге», но на деле стало только хуже. А страдает население в первую очередь, которое даже зачастую не попадало под опрос о возможности слияния. И здесь как нельзя кстати стоит посмотреть на зарубежный опыт (и даже применить его) по объединению муниципалитетов (коммун) в Финляндии. В этой стране, прежде чем объединять территории, очень хорошо продумали нормативно-правовую базу; при слиянии коммун учитываются все критерии в неразрывной взаимосвязи.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для такой процедуры как слияние, следует урегулировать вопрос объединения на законодательном уровне, вполне возможно издать отдельный закон, и только потом ставить вопросы, озвученные в самом начале статьи, об обоснованности объединения (укрупнения) муниципалитетов, так как к каждой ситуации нужно подходить индивидуально.

Источники:

1. Стульникова О.В., Саломатин А.А. «К вопросу об укрупнении муниципальных образований» (руснаука.ком)
2. Упоров И.В. Муниципальное образование как основа территориальной организации местного самоуправления: понятие и сущность // Academy. – 2015. – № 3 (3). – С. 68-70.
3. Упоров И.В. Система муниципальных образований в России: состояние и организационно-территориальные проблемы // Academy. – 2015. – № 3 (3). – С. 90-92.