Проблемы реформирования государственного надзора экономики

В формировании финансового рынка ключевую роль играет государственное регулирование. Осуществляемый им надзор обеспечивает единство рынка, под его контролем создаются и функционируют такие финансовые институты как инвестиционные компании и фонды, биржи, посреднические дилерские и брокерские организации, кроме того осуществляется защита прав инвесторов и других участников рынка.

Но главное, от формы регулирования зависит не только развитие финансового рынка, но и всей экономической системы страны. Как следствие, тема слияния Федеральной службы по финансовым рынкам и Банка России, несмотря на долгое и бурное обсуждение в экономическом сообществе, не теряет своей актуальности.

В данной статье рассмотрены плюсы и минусы проведенной реформы, изучен имеющийся иностранный опыт создания единого надзорного органа, а также предпринята попытка ответить на вопрос: «Нужен ли российской экономике мегарегулятор?»

В настоящее время в мировой практике существует четыре модели государственного контроля финансового рынка: традиционная секторная модель, модель регулирования по функциям финансового рынка, «две вершины» и мегарегулятор.

Каждая из перечисленных моделей регулирования финансового рынка имеет как свои положительные, так и отрицательные стороны. Выбирая ту или иную модель надзора, государство руководствуется политическими традициями и экономическими реалиями страны.

В России долгое время действовала модель «две вершины»: Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) контролировала финансовый рынок, а Центральный банк Российской Федерации (Банк России) – коммерческие банки. Данная организация государственного контроля в целом справлялась с возложенными на неё задачами: увеличивалось количество участников на финансовом рынке, росло качество предоставляемых услуг коммерческими банками, наблюдался значительный рост основных биржевых индексов ММВБ и РТС. но, самое главное, в России относительно спокойно прошел тяжелейший для мировой экономики финансовый кризис 2008 года.

Тем не менее, такое положение дел престало устраивать российское правительство. Первым шагом и одновременно генеральной репетицией будущей реформы стало слияние ФСФР и Федеральной службы страхового надзора. Основной причиной слияния были названы слабые темпы роста рынка страхования. Забегая вперед отметим, что, спустя два года, эту же причину упомянут и при объединении ФСФР и Банка России, правда, с поправкой на финансовый рынок.

В результате проведенного слияния с ФСФР в сфере страхования коренных изменений не произошло, в то время как ФСФР получила дополнительную нагрузку в части регулирования деятельности 572 новых участников рынка, что, несомненно, отразилось на качестве ее работы. Позже ФСФР лишится части своих полномочий, отдав их Министерству финансов, что увеличит бюрократический порог для компаний, работающих на финансовом рынке. И все это приведет к тому, что к концу 2012 года руководитель ФСФР Дмитрий Панкин скажет: «Мы не справляемся…». Из выше сказанного можно сделать вывод о том, что службу специально готовили к будущей реформе, пошагово затрудняя её деятельность.

В Российской Федерации о переходе к мегарегулированию заговорили в конце 1990-х годов, но тогда эта тема была неактуальна. Молодая страна ещё не оправилась от экономического кризиса, банковская система только начинала работать, а фондовый рынок только-только начинал делать свои первые шаги. Противники идеи единого надзорного органа приводили тогда такие аргументы как отсутствие законодательной базы, раздробленность фондового рынка, низкая капитализация финансовых институтов, замкнутость региональных рынков, отсутствие финансовых конгломератов и т.д.

В настоящее время некоторые представители экспертного сообщества основными минусами реформы по созданию мегарегулятора называют:

• неизбежный рост объёма работы надзорного органа и подотчётных ему организаций, кроме того повышение уровня бюрократизации;
• возможный конфликт интересов: Банк России – крупнейший игрок на рынке капитала – будет единолично руководить фондовым рынком, что, в свою очередь, может привести к ущемлению прав других его участников рынка;
• объединение надзорных органов может привести к потере накопленного ФСФР опыта регулирования финансового рынка страны;
• вероятность снижения эффективности регулирования вследствие недостатка внимания к специфике отдельных секторов экономики;
• снижение уровня надзора за участниками рынка капитала в переходный период, связанное с необходимостью согласования и взаимодействия в ходе работы;
• нереальность противодействия мегарегулятора агрессивному поведению финансовых посредников, в первую очередь банков с государственным участием;
• возможное торможение развития рынка капитала, так как финансовый рынок подвижен и неустойчив, а Банк России отличается консервативной жесткой политикой.

Отмечая возможные отрицательные последствия слияния надзорных органов, следует отметить и положительные:

• создание единого надзорного органа позволит проводить анализ всей экономической информации в едином центре как на макро, так и на микроуровне, что позволит сократить время принятия решения. Однако не следует сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что мегарегулятор вряд ли сможет отследить все тонкости возникающих проблем;
• снижение регулятивного арбитража вырабатывается за счет унифицированного подхода к различным типам финансовых институтов;
• экономия бюджетных средств, так как ФСФР финансируется из бюджета, а ЦБ РФ – из собственной прибыли. Экономия, на первый взгляд, очевидна, но может оказаться не такой уж значительной. К тому же необходимо отметить тот факт, что одобрение слияния надзорных органов сотрудниками ФСФР, напрямую связано с улучшением их материального благосостояния. Дело в том, что средняя заработная плата в Банке России в 2011 году составила 86,6 тысяч рублей, что многократно превышает среднюю в ФСФР;
• осуществление надзора за финансовыми конгломератами (концернами) на консолидированной основе. По мнению некоторых аналитиков, данная возможность приведёт как к положительным результатам, так и не позволит дать нужного эффекта.

Напомним, что при создании мегарегулятора в нашей стране его сторонники довольно часто ссылались на иностранный опыт, в том числе и министр финансов Антон Силуанов. Однако на самом деле в большинстве развитых стран мира регулирование денежного и фондового рынков осуществляют разные надзорные органы. Это обусловлено тем, что на практике единый надзорный орган не может обеспечить должную степень стабильности различных типов финансовых институтов. В США, например, денежный рынок регулирует Федеральная резервная система, а рынок капитала – Комиссия по срочной биржевой торговле и Комиссия по ценным бумагам и рынкам. В Австралии Резервный банк осуществляет надзор над банками, а Австралийская комиссия по ценным бумагам занимается регулированием финансового рынка, в то время как Австралийская администрация регулирования с совещательным правом занимается регулированием смежных сфер финансового сектора, таких как рынок страхования, негосударственные пенсионные фонды, кредитные союзы и т.д. В Евросоюзе (ЕС) в 16 странах, среди которых Германия, Италии, Испании и Франция денежную политику проводит Европейский центральный банк. Регулирование же финансового рынка осуществляется самостоятельными надзорными органами стран, являющихся членами ЕС.

При этом не следует отрицать очевидного, опыт создания мегарегулятора существует: Норвегия (1986), Дания (1988 год), Исландия (1999 год), Южная Африка (1990 год), Венгрия (1996 год). Заметим, что это небольшие страны с компактными рынками, к тому же в большинстве данных государств, мегарегулятор контролирует в основном финансовый сектор, затрагивая банки лишь частично.

Однако, наиболее показательным, на наш взгляд, является пример Великобритании: в 2000 году было принято решение об объединении Управления финансовых услуг, осуществляющего надзор над финансовым рынком Великобритании, и Банка Англии. Спустя десять лет, в 2010 году, парламент Великобритании решил распределить полномочия регулятора между тремя агентствами. Основной причиной такого решения некоторые аналитики называют то, что общий государственный долг Великобритании к декабрю 2010 года вырос до 76,1 % от ВВП страны, а сам внутренний валовой продукт снизился впервые со времен второй мировой войны. При этом считается, что создание единого финрегулятора в столь негативном развитии экономики страны сыграло не последнюю роль.

На данный момент завершается обратный переход Великобритании к модели регулирования финансового рынка «Две вершины». Финансисты, банкиры и парламент пришли к выводу, что в условиях развитой экономики мегарегулятор имеет ряд недостатков и затормаживает развитие рынка капиталов. Из этого следует, что зарубежный опыт подобного слияния не привел к положительному результату, и, к сожалению, существует большая вероятность его повторения в России.

Учитывая имеющийся иностранный опыт создания мегарегулятора, высокие риски и большую долю вероятности того, что данная реформа не даст нужного эффекта и отрицательно скажется как на финансовом, так и на банковском надзоре напрашивается вывод, что слияние ФСФР и Банка России на сегодняшний день представляется неэффективным. Проведение реформы было осуществлено слишком поспешно, положительных моментов создания единого надзорного органа, на наш взгляд, явно недостаточно и многие из них спорны.

Сложные проблемы создания мегарегулятора осложняются еще и проведенной в 2013 году сменой руководства Банка России. Новая команда, возглавляемая Эльвирой Набиуллиной, первыми своими решительными шагами по наведению порядка в банковском и финансовом секторах привела к возникновению определенной паники среди участников рынка. Отзыв лицензий у банков и страховых компаний вызвал переток вкладов населения в государственные банки и увеличение нагрузки на Агентство по страхованию вкладов по выплате денег вкладчикам банков, лишившихся лицензий на проведение банковских операций, в пределах гарантированных государством 700 тыс. рублей. Появились крайне недовольные люди, потерявшие в этих банках деньги во вкладах, превышающих указанную сумму. Отказ от регулирования валютного рынка путем проведения валютных интервенций привел к резкому ослаблению рубля и ажиотажному спросу населения на иностранную валюту. Все это свидетельствует о том, что у Банка России, помимо проблем создания мегарегулятора, существует немало задач по укреплению банковской системы, требующих оперативного и профессионального решения.

Каким будет развитие банковского и финансового рынков под одним началом, как будет складываться российская экономика, покажет время. Мы считаем, что, несмотря на то, что слияние надзорных органов завершено и мегарегулятор уже начал функционировать, следует продолжить изучение данной проблемы, так как поспешность принятия такого решения рано или поздно отрицательно отразится на развитии российского финансового и банковского рынков.

Источник: Шаламов Г.А., Балдынов О.А. «Проблемы реформирования государственного надзора экономики путем создания мегарегулятора в России»