Управление персоналом государственной службы. Опыт стран Европейского Союза

Формировании политики управления персоналом в странах ЕС

Практика управления персоналом в органах государственной власти различных стран сформировалась под влиянием разнообразных особенностей их развития: политических, экономических, социальных, исторических, научных, этнических, культурных и др. Поэтому каждая страна имеет свою практику и соответственно признаки присущего ей типа кадровой политики государства (закрытой или открытой) и типа государственной службы (должностной или карьерной).

Стремительное развитие мирового сообщества после Второй мировой войны сопровождалось почти революционными преобразованиями во всех отраслях, а особенно в экономике и производстве, что побудило ужесточить требования к оказанию качественных государственных услуг с меньшими материальными затратами. Другими словами, большинство развитых стран вынуждены были объединить усилия для реформирования государственной службы.

С конца 80-х гг. ХХ в. большинство стран, входивших в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), начали проводить реформирование менеджмента человеческих ресурсов (управления персоналом) в своих системах государственного управления. Наиболее распространенными были инициативы по сокращению количества работающих в государственном секторе, по децентрализации и делегированию полномочий в сфере менеджмента человеческих ресурсов на местный уровень. Прочие инициативы также включали новые программы менеджмента, реформирование системы классификации должностей и содержания должностных обязанностей, инициативы относительно предоставления равных возможностей трудоустройства, а также гибкую организацию рабочего времени. И очень важным является акцентирование всех исследователей на соблюдении ключевых принципов и ценностей, которые должны быть в основе управления персоналом в сфере государственной службы. Речь идет о принципах справедливости, этичного поведения, политической нейтральности, эффективности, гибкости и пр. Специалисты по менеджменту человеческих ресурсов этих стран отметили связь между активными реформами и интеграцией многих европейских стран в Европейский Союз.

В современных условиях все развитые государства Европы, которые занимаются разработкой продуктивной и экономически оправданной системы государственной службы, пришли к необходимости планирования потребности в государственных служащих. Во временном измерении такое планирование бывает: операционным (краткосрочным) – до 1 года; тактическим (среднеобозримым) – от 1 года до 3 лет; стратегическим (долгосрочным) – от 3 до 10 лет. Процесс планирования потребности в государственных служащих необходим не только государственной организации для выполнения ее стратегических задач, но и государственным служащим, подтверждая востребованность их труда и предоставляя гарантии занятости и дальнейшего служебного роста. Именно планирование потребности в государственных служащих является залогом эффективного отбора и приема на службу.

Законодательное регулирование управления персоналом государственной службы в странах ЕС

Анализируя законодательство стран ЕС относительно принятия на государственную службу, можно увидеть, что в международных нормах, регулирующих вопросы приема на государственную службу во всех странах ЕС приняты специальные законы о государственной службе, которые закрепляют положение равного доступа граждан к государственной службе на основе профессиональных способностей независимо от их политических взглядов, расы, религии, национального происхождения, пола, возраста, семейного положения и др. Это положение также содержится в конституциях всех государств – членов Европейского Сообщества, кроме Дании и Ирландии, конституции которых провозглашают, вместе с тем, общий принцип равенства перед законом.

Ярким примером может служить Франция, в которой принцип равного доступа на государственные должности является конституционной ценностью, согласно которому все граждане на равных началах допускаются ко всем государственным должностям и службам в соответствии с их способностями, заслугами и талантами.

Карьерная и должностная системы приема на государственную службу

В Великобритании лозунг системы отбора на государственную службу прост и сформулирован еще в 1850 г.: служба предлагает карьеру, открытую талантам. При этом процедуры приема на государственную службу значительно отличаются между собой. Можно выделить карьерную систему, где более формальная процедура, и должностную – с открытой процедурой, где имеет место, в частности, собеседование при приеме на государственную службу. Но требования приема для названных систем, закрепленные законом, похожи: наличие университетского диплома, знание государственного языка, отсутствие судимости, удовлетворительное состояние здоровья, служба в армии.

Карьерной системой отбора на государственную службу пользуются такие государства, как Франция, Бельгия, Греция, Ирландия, Испания, Италия, Португалия, Польша и др. Здесь процедуры отбора осуществляются по четко определенным стандартным правилам. При этом существует специальный правительственный орган, ответственный за проведение конкурса и окончательный отбор кандидатов для длительной профессиональной карьеры. Конкурс считается наиболее демократичной и эффективной технологией отбора, поскольку позволяет выделить наиболее способных претендентов, основываясь исключительно на их заслугах и талантах, а также тех, кто имеет необходимые личные качества. Закон определяет конкурс как средство распределения ограниченного количества должностей путем испытаний, что позволяет независимому коллегиальному органу – жюри – классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности.

Ко второй группе относятся страны, где не существует специальных процедурных правил (Нидерланды, Швеция, Австрия, Германия, Дания, Великобритания), а заинтересованные государственные организации подбирают персонал по критерию наличия определенных профессиональных навыков и опыта.

С целью предотвращения принятия на государственную службу неподготовленных лиц, а также лиц, которые по своим личным качествам не смогут обеспечить выполнение функций государства, предусмотрены соответствующие условия и ограничения. Например, во Франции законом установлены следующие условия принятия на государственную службу: кандидат должен иметь французское гражданство; быть дееспособным, то есть не должен быть приговорен к наказанию, которое содержит запрет на право голоса, возможности быть избранным или лишенным гражданских прав; кандидаты мужского пола должны соответствовать кодексу военной службы; условия физической годности проверяются на основе медицинских справок, которые предоставляются уполномоченными врачами. Специальные уставы могут дополнять эти требования особыми условиями доступа в штат государственных служащих, касающиеся возраста, диплома и стажа работы. Необходимо отметить, что процедуры отбора и приема на службу постоянно совершенствуются, происходит дальнейшая децентрализация и деполитизация этих процедур.

Процесс профессиональной адаптации государственных служащих в странах ЕС

Следует отметить, что прием на должность государственного служащего – это только первый шаг к новому этапу профессионального роста. С этого момента начинается процесс формирования профессионально значимых для данной должности качеств и умений, осознание целей и задач государственной службы, овладения опытом коллег. При этом происходит процесс профессиональной адаптации, который научно трактуется как процесс приспособления государственного служащего к профессиональным, социальным и организационным условиям на новой должности. В странах – членах ЕС, таких как Чехия, Литва, Великобритания назначенные на должность государственные служащие проходят обязательный курс начальной подготовки на протяжении 1-2 месяцев по программе адаптации государственных служащих. Такие программы профессиональной адаптации только внедряются в сферу управления персоналом, но также следует отметить, что они приобрели актуальность и значимость, поскольку способны уменьшить стартовые затраты путем экономии времени руководителя и коллег по работе.

Оценка качества работы государственных служащих и перспективы карьерного роста

Вполне естественно, что в процессе трудовой деятельности каждый человек старается лучше выполнять свои обязанности, достигая при этом карьерного роста. К этому его побуждают различные потребности: интерес, склонность, ответственность, жизненная необходимость и т.п. При этом проявляется тенденция сочетания критериев качества с продвижением по службе с помощью такого мероприятия, как формирование кадрового резерва и работа с ним. Кадровый резерв представляет собой совокупность специалистов, которые имеют соответствующие знания, опыт, компетенции, личные качества и способны при условии определенной дополнительной подготовки достичь необходимых квалификационных требований. В развитых странах Европы сложился круг «кастовых» элитарных вузов, которые готовят специалистов, уровень полученных знаний которых мог бы позволить им занимать высшие должности в сфере государственной службы. Да и в самом процессе кадрового резервирования закладывается повышение по службе и таким образом планируется карьерный рост, что очень важно в управлении персоналом, поскольку руководитель, вышедший «из низов», сможет эффективнее ставить задачи и проверять их выполнение.

Оценка качества работы государственного служащего связана с его карьерным и профессиональным ростом. Как это происходит в ведущих странах ЕС – Франции, Германии, Великобритании – рассмотрим ниже.

Например, во Франции перспективы карьеры зависят от оценки работы чиновника его руководителем. Такая оценка проводится ежегодно. Согласно устава существует два вида продвижения: по степени и по рангу. Продвижение по службе зависит от стажа работы чиновника и полученных им оценок. А для продвижения по рангу решающими являются заслуги претендента. Наряду с обычным порядком продвижения по службе во Франции возможны и исключения из описанного порядка, подразумевающие ускоренное продвижение чиновников.

В Германии система продвижения по службе основана на двух принципах: повышение квалификации и постепенность продвижения. Исключения из двух правил допускается только по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам. Карьерное продвижение в Германии также напрямую зависит от оценки работы служащего.

Таким образом, во Франции и Германии существует гарантия медленного, но верного карьерного продвижения.

Продвижение по службе в Великобритании зависит от ежегодных отчетов, которые составляются на уровне отдельных министерств. Отчеты передаются в Совет по продвижению министерства, который окончательно решает вопрос относительно продвижения по службе чиновников.

Большое внимание уделяется профессионализации государственной службы, которая способствовала созданию сети специализированных учебных заведений, призванных готовить руководящие кадры для государственной службы. Общим для всех стран ЕС является нацеленность обучения на достижение конкретных практических результатов. Например, вся система обучения и продвижения по службе в Великобритании организована так, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля. В частности, в Германии действует созданная в 1969 г. Федеральная академия государственного управления как центральный вуз федерального правительства, а также сеть подобных заведений на земельном уровне. Специальный уровень подготовки является обязательным условием допуска к государственным должностям, закрепленный в законодательстве. В Германии, как и во Франции, прием на программы долгосрочной подготовки является также одновременным поступлением на государственную службу с присвоением соответствующего статуса слушателям.

Во Франции кадры для государственной службы готовят Национальная школа государственного управления (нацелена на подготовку специалистов высшего звена), Политехническая школа и 5 региональных институтов государственного управления (нацелены на подготовку специалистов среднего звена и кадров для органов местного самоуправления).

В странах ЕС большое внимание уделяется изучению мотивации государственных служащих. Повышение эффективности труда достигается благодаря материальному поощрению, повышению оплаты труда, улучшению условий труда, гибкости рабочего времени, возможности карьерного роста, присвоения почетных званий, государственных наград.

Важную роль играет и перемещение молодых, перспективных служащих на более высокие должности или смежные сферы деятельности. Такое перемещение, научно определенное как ротация, расширяет мировоззрение государственного служащего, повышает его управленческую квалификацию, предотвращает кадровый застой и консерватизм, позволяет лучше изучить кадры и готовить их к занятию должностей руководителей государственных органов.

Прекращение служебных функций государственных служащих в перечисленных странах происходит на одинаковых основаниях: выход на пенсию, увольнение, отставка.

Выводы. Специфика управления персоналом государственной службы в странах ЕС

Таким образом, можно сделать вывод, что управление персоналом в сфере государственной службы в каждой из стран ЕС имеет свои особенности. Но в то же время имеется много общих элементов и тенденций. В частности, управление персоналом в ряде стран ЕС характеризуется следующими особенностями:

• основано на законодательстве, которое развивается в едином для разных стран направлении;
• имеет схожие принципы, среди которых выделяются иерархичность, корпоративизм, публично-правовое регулирование, признание заслуг, непрерывное повышение квалификации и др.;
• координируется в большей части из единого центра, опирается на государственную кадровую политику, имеет единую информационную базу данных о персонале и направлено на достижение единой цели государственного развития;
• предполагает самостоятельность и ответственность служащих, главным критерием которых является качество услуг, предоставляемых населению.

Во всех странах управление государственными служащими осуществляется на основе официально разработанной кадровой политики, которая в зависимости от особенностей государства имеет более или менее централизованный или децентрализованный характер. В последние годы она стала более универсальной по своему содержанию, принципам и методам, а также более гибкой. Придать определенную направленность кадровой политике и управлению персоналом на межгосударственном уровне стремятся органы европейского сообщества. Так, Постоянная комиссия ЕС, занимающаяся региональными и местными административными органами, приняла Декларацию основных принципов кадровой политики, которая является ориентиром в управлении персоналом государственной службы.

Необходимо отметить, что работа по приведению аппарата и способов управления персоналом в соответствие с современными требованиями идет сейчас почти во всех странах с развитой экономикой. Наблюдается тенденция децентрализации управления человеческими ресурсами – передача полномочий от центральных органов управления линейным министерствам и ведомствам. Полномочия относительно управления человеческими ресурсами в самих министерствах и ведомствах делегируются линейным руководителям. Происходит активный поиск путей повышения эффективности управления персоналом государственной службы. Большое внимание уделяется методам отбора кадров как при приеме на государственную службу, так и во время продвижения по службе. Совершенствуются технологии оценки работы государственных служащих. Разрабатываются процедуры оценки потребностей в их подготовке.

Во всех странах ставится требование, в соответствии с которым отбор на обучение для должности и карьерного продвижения на государственной службе осуществляется на основании компетентности и профессионализма, личных заслуг кандидатов.

Таким образом, опыт стран-членов ЕС может быть полезным для нашей страны во время разработки нормативно-правовой базы управления персоналом государственной службы в соответствии с ведущими европейскими принципами, которыми являются:

• приоритет прав и свобод граждан;
• открытость кадровой политики в сфере государственной службы;
• опережающий и инновационный характер кадровой политики;
• эффективная мотивация труда;
• оценка деятельности работника по достигнутым результатам и методами работы.